大湾区接着怎么建？"横琴方案""前海方案"提供了答案
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中国网：中共中央、国务院于9月5日和6日先后印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》。两个方案分别提出，横琴要进一步加强与澳门的一体化发展，促进澳门产业多元发展；前海合作区将打造粤港澳大湾区全面深化改革创新试验平台，建设高水平对外开放门户枢纽。为帮助网友们深入了解这两个方案的具体内容和意义，《中国访谈》特邀国家发改委区域发展战略中心战略一室负责人张燕对方案进行解读。
国家发改委区域发展战略中心战略一室负责人、副研究员张燕。（杨楠 摄）
中国网：张老师您好！欢迎您做客中国网《中国访谈》。
张燕：主持人好，中国网的网友们大家好！
中国网：在节目开始，想先请您跟我们分析一下两份文件出台的总体战略意图以及背景。
张燕：应该说这两份文件的出台，从全国看是国家区域发展、改革开放空间布局的进一步部署，体现了中央对粤港澳大湾区建设、对粤港澳大湾区三地发展的重视和殷切期望。将来通过更好地发挥横琴和前海各自的优势，比如说分别在推动与澳门、与香港的深度合作上面，发挥更大的作用，推动港澳更好地融入祖国的发展大局，扎实地推进粤港澳大湾区建设，乃至对全国的改革开放都有重要的示范和带动作用。
中国网：我们应该怎么理解新形势下改革开放的背景，以及对推进前海和横琴深化改革开放的要求呢？
张燕：确实是，您刚才也谈到新时代改革开放背景发生了很大的变化。大家都知道，改革开放40多年来，我们通过推进经济特区的建设、自贸试验区的建设，实际上已经取得了巨大的成效，有一大批改革开放的经验、成果已经在全国推广。
但是我们也看到，当前国内外形势发生深刻的变化，这也就是大家常说的百年未有之大变局。这种变化对我们的改革开放提出了更高的要求，未来的改革任务也更加繁重。这一次我们看到两份文件的出台，是在这种新的时代背景下进一步推动深化改革开放（的举措）。
总的来讲有几个特征。第一，体现改革开放的前瞻性、战略布局性。将来横琴和前海分别深度对接澳门和香港，通过发挥港澳的优势，更好地对接全球市场，有很大的全局性和前瞻性。
第二，突出改革开放的系统性。我们注意到两份文件里面谈到的很多改革举措，并不是单一的，应该是相互配套、相互协同的；改革的深度也非常大。
第三，改革的示范带动性很强。大家看到的很多改革举措，将来在横琴也好，在前海也好——落地，很多改革开放的举措不仅仅是这两地的事情，通过在两地的先行示范，将来对整个粤港澳大湾区，乃至全国的改革开放都具有很好的示范带动作用和意义。
中国网：《粤港澳大湾区发展规划纲要》是在2019年2月份出台的，当时对大湾区有五个定位。其中第四个定位是内地与港澳的深度合作区。此次中央专门出台文件，制定了前海和横琴的发展前景。我们应该如何理解这两个合作区的特殊作用和所承担的历史使命呢？
张燕：确实是。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确了横琴和前海是粤港澳合作的两个重大平台，这两个地方在推动或者示范带领“一国两制”新实践方面，都有共同的使命，在推动粤港澳深度合作方面发挥先行引领作用。这是它们共同的使命。
但是我们也看到，横琴和前海各具特色和优势。简单地说，横琴离着澳门很近，它就是要率先跟澳门实现一体化的发展，加强与澳门的协作，深度沟通，推动经济社会的往来。
前海毗邻香港。前海合作区的设立就是为了推动深圳和香港服务业的深度合作，发挥香港服务业的优势。从侧重角度来讲，前海将来更多地要与香港在服务业发展、在经营体系对接衔接上面先走一步。这与横琴不一样。横琴主要是为了促进澳门经济多元化发展。
中国网：这也是它们的一个地缘优势？
张燕：对。
中国网：这对粤港澳大湾区的建设将发挥怎样的作用呢？
张燕：刚才我们也谈到，这两个地方都是粤港澳大湾区重大的合作平台。大家都看到了，回到我们说的区域位置来看，横琴是在珠江的西岸，通过横琴的开发建设与粤澳深度合作，将来有利于进一步提升珠海和澳门这个极点的带动作用、它的辐射能力，整个带动珠江西岸的发展。
从前海看，大家知道它在珠江的东岸。将来通过对前海服务业的进一步深化合作和开发建设，有利于提升深圳和香港这种极点的带动作用。它的辐射能力的提升，有利于推动珠江东岸的发展。
我们从全局看，这两个合作区将来的发展，也不仅仅是紧扣在珠江西岸和东岸，要加强两地之间的合作，再推动粤港澳大湾区里面的粤港澳三地合作。在创新政策、举措，在深化体制机制改革和扩大开放方面，两地之间将来有很多的合作空间和余地，也就意味着，将来通过在两地的合作，互通有无，实际上会共同形成推动粤港澳大湾区建设的合力，形成粤港澳大湾区建设发展的新的动力、新的引擎。
中国网：关于前海的方案中也提出了要将前海合作区打造成粤港澳大湾区全面深化改革的创新试验平台，建设高水平对外开放的门户枢纽。我们对此应该如何理解呢？
张燕：谈到这个问题的时候，我们就要回到2010年关于前海、香港现代服务业合作区设立之初，经过了10多年合作区的建设，前海的改革开放取得的成效，跟香港的这种深度对接和合作，包括便利香港居民，当然也有澳门的居民——创业、就业，加强与香港自由贸易体系的衔接，已经取得了很多的成效。
今天，我们谈到前海是全面深化深港现代服务业改革开放（的创新试验平台），这里面有一个很重要的词“全面深化”，即在过去10多年已经取得的改革开放的重大成果基础上进一步深化，将来是改革、创新的试验、示范，既包括了我们刚才谈到的改革开放的背景不一样了，另外一个，改革开放的技术条件也不一样了。我们着眼未来2035年基本实现现代化，甚至21世纪中叶建成社会主义现代化强国，对改革开放的要求更高。这就是说我们推动改革开放试验，试验什么？试验更高层次、更深程度的一些改革开放的举措。这里面最主要的包括科技创新的体制机制、金融服务业领域的，等等，各个方面，特别是在服务业领域，跟香港的发展进行规则、体制、机制的衔接。
另外，刚才也谈到更高水平的开放门户枢纽。前海这样一个区位位置，以及与香港的合作，客观上有一个比较好的联系国内和国际的沟通枢纽作用和门户作用。
中国网：更高水平体现哪些方面？
张燕：更高水平应该体现在，第一个层次，率先更高水平地与香港经贸规则体系衔接，率先与香港经济……
中国网：经贸方面？
张燕：对，经济贸易一体化。另外一个“更高水平”，是通过香港将来更高水平地参与“一带一路”建设，更高水平地融入全球经济体系当中。这种开放的要求更高，将来不仅仅是服务好香港、支撑好大湾区建设，“更高水平”是还要为全国改革开放的事业做更多的支撑、贡献，和带动、引领、示范作用。
中国网：前海方案的核心内容之一是扩区，这也是大家比较关注，讨论度比较高的问题，扩区扩容到原来的8倍。前海为什么要扩区？扩区将会对前海带来哪些好处呢？
张燕：确实是，大家很关心这次扩区，我们也关注到。扩展区域是这次方案中很重要的亮点。在过去几年，前海的面积只有广州南沙的2%，横琴的14%，发展的空间相对比较狭窄。当时的考虑是因为考虑到这个地方先行先试，在一些点上取得效果，到今天来看，已经取得了很多的效果，为了满足更高的战略部署和任务要求，可以扩区了。
现在看，扩区从过去的不到15平方公里，扩展到120多平方公里。这种扩区我们理解是一种政策的扩区，就是把前海现有的相关政策，除了企业所得税优惠以外的其它一些政策扩展到更大的范围。扩区之后，这个区域里面的经济要素、人口的集聚能力会更强，将来的产业支撑和城市配套的承载力更大，会形成更加多样化的经济发展支撑和配套，有利于将来这个方案中明确的相关重大改革试验、一些重大的举措有一个更大的空间部署和落地实施，提高了政策部署的战略部署空间和落地空间。应该说非常利好，不仅仅对于前海的发展，通过扩区释放它的能量；对于香港也一样，将来香港与内地，特别是依托前海这个平台，扩大它服务业的影响力，有更大的空间可施展。
如果谈得更具体一些，比如说将来香港从事服务业方面的一些企业，一些个人居民，可以到前海来创新创业创投。这里面的空间会更大，现在的余地会更多，是一个利好的发展机会。
中国网：面积扩大了8倍，带来的影响力以及利好远远不止8倍。
张燕：对。
中国网：在这次前海的方案中有哪些治理方面的亮点呢？给我们分析一下。
张燕：这次在前海方案当中谈到推动区域治理的模式创新，比如说进一步推进法定机构的模式。法定机构的模式介于政府和市场之间，进一步提高了行政效率。这是治理上面的一种高效化和灵活化的体现。再比如说，允许港澳和境外人士在法定机构当中任职。这也体现了前海治理的国际化和开放化。再一个谈到将来的政务服务方面更加数据化、数字化、智能化，等等。这也体现了前海未来合作治理方向上的智慧化、现代化的方向。再比如说也谈到将来发挥企业、行业协会参加社会治理的积极性、主动性。
国家发改委区域发展战略中心战略一室负责人、副研究员张燕接受中国网《中国访谈》主持人专访。（杨楠 摄）
中国网：我们应该如何理解前海与香港的深化合作呢？
张燕：前海跟香港毗邻，前海跟香港的合作有客观的、必然的、先天的优势和条件。前海率先与香港实现深度合作，这是前海深港服务业合作区建设的应有之义，也是必须的。将来通过这次方案的实施，可以进一步释放更多的政策红利，通过更大的改革创新的政策举措，特别是刚才说到的扩区，还有一些在改革开放试验和门户枢纽建设当中的一些具体举措，有利于深化前海及深圳与香港在比如说国际金融、法律事务、科技创新等领域的合作，有利于将来前海进一步与香港在贸易规则、标准体系上面的衔接。这样就有利于香港服务业的优势向内地延伸，向前海延伸拓展，把前海的国际贸易、航运、金融中心的功能更加放大，为将来香港打造国际化的大都会提供更多的空间或者说是腹地的支撑。当然，对于前海、对于深圳来讲，也是重大利好。也就是说，有利于前海借力香港国际化的优势，特别是服务业发展的优势，进一步提升前海的国际化水平，以及在国际化中的影响力，进一步推动改革开放。
中国网：接下来看一下横琴，您怎么看待横琴新的四个部署呢？
张燕：大家都注意到，这次横琴的方案当中提到新产业、新家园、新体系和新机制的四大战略部署任务，可以一一地给大家做一个分享。发展多元化新产业，发展新产业是促进澳门产业多元化发展，或者说发展新产业是解决澳门经济结构长期单一化问题的必由路径。把横琴打造成为将来澳门产业多元化发展的重要平台载体，这也是横琴开发建设的初心。
新家园，这是一个重要的关切。怎么理解？在横琴打造或者说营造与澳门相接近的、同等化的这样一种家园环境，满足了澳门居民拓展就业生活空间的需求。这也是澳门居民很关切的一点。将来这个新家园的建设，也是澳门居民在横琴开发方案落实落地上面能够较快地切身感受到新变化的地方，所以我把它理解为重要的关切。
第三，新体系，即构建与澳门相一致的高水平开放的新体系。大家都知道，澳门是比较开放的自由经济体，横琴与澳门在自由开放上面还有很大的差距。
中国网：有很多可以学习和借鉴的地方？
张燕：对。这也是将来横琴对接的目标，或者说发展的潜力。通过建立新的体系，我认为它是四个字——“关键一招”。这种“关键一招”，将来推动横琴与澳门在经济贸易规则这方面更加一致，相衔接，拓展澳门的发展空间。实质上，把横琴打造得接近澳门，以及通过澳门连通世界，这也是将来粤澳深度合作探讨出一条新的模式或者说是开辟出一种新的渠道和范式的很重要的一个抓手。所以我理解为它是“关键一招”。
再谈到现在这个体制，推动或者健全形成共商、共管、共建、共享的新体制，这个非常重要。如果设置一套适宜的又是高效的横琴开发建设的管理体制，关系到将来顶层设计的各项任务落地生效的效果，能够确保各项任务落地。新机制的设立是重要的制度保障，非常重要。
我们再总结一下，新产业是首要任务，新家园是重要关切，新体系是关键一招，新机制是重要的保障。
中国网：您刚才也介绍了澳门在发展以及自由贸易方面的一些优势，但是众所周知澳门的一大短板是地方太小，缺地。此次出台的方案中明确了要实行“合作区分区分类管理”方法，应该如何看待这种安排呢？
张燕：分区分类的管理，主要是一线和二线的区别。简单地理解，大家都知道，横琴与澳门之间是一线，横琴与内地之间是二线。具体在设计上面，在货物上面，比如说“一线”是放开、加强备案的管理制度，促进货物在横琴与澳门之间便捷流动。
我想将来通过合作查验一次放行这种通关模式的推进，通过基础设施的互联互通，通过提高便利化的水平，有利于人员在澳门跟横琴之间更加便利地通勤。
“二线”这一块简单地理解就是“境内关外”，横琴就是“境内关外”，以后的货物从内地到横琴相当于出口了，从横琴进内地相当于进口了。从内地到横琴出口要办出口手续，从横琴再到内地要办进口手续。这样给横琴一个更大自由的开放度。在人员方面，“二线”的人员是可以自由流动的。内地到横琴的人员还可以自由交流。
从这样一个分区分类的管理上，我们体会最主要的是让横琴的自由度更加大，让横琴能够更好地与澳门之间实现货物和人员交流的便利化。
当然，除了刚才我们分享的人员、货物的“一线”、“二线”管理之外，方案当中还有很多其他便利化的体制机制，包括资金、金融的改革等等。这里面都是为了保障未来的人流、物流、资金流、技术流的流动，促进横琴与澳门在经济发展上面一体化的发展水平。
中国网：我们也看到，管委会的主任是由广东省省长和澳门特首共同担任的，我们应该如何理解这种安排呢？我们是不是可以简单地理解为，把横琴的一部分土地交给澳门管理了呢？
张燕：刚才谈到新的体制的问题，这次体制的建立是一个很重大的制度突破。大家都看到，在粤港澳大湾区领导小组的指导下，广东和澳门要共同成立管委会，管委会下面设立执行机构。执行机构的主要负责人，澳门方面派人参加。这里面是一个重大的突破。这个突破主要是在将来这个地方开发管理的角色、执行，包括落地实施，以及相关监管方面做了一个更高效的、更适宜的制度上面的安排。这种安排更加有利于发挥我们所讲的“一国两制”的制度优势，把粤澳两地的制度优势，各自的特征、特点和强项发挥出来，从而有利于推动形成横琴开发建设的强大合力，确保横琴的开发建设取得实效。
简单地说，有更高的决策结构，有更高效的执行能力，或者更强的执行能力，以及将来还有更大程度上的收益共享。这一切的设计和安排都有利于我们方案中一些重大的举措、任务的设计，逐步地、有效地、有序地落地实施，确保横琴新一轮的开发建设和粤澳深度合作能够取得新的突破、新的实效。
中国网：旅游业的发展可以说是澳门发展的一大优势，未来澳门也是需要在发展旅游业的同时进行多元化的发展。我们看到方案中明确提出澳门要发展四大产业。未来横琴可以为澳门四大产业的发展提供哪些助力呢？
张燕：推动澳门产业多元化发展是横琴开发建设的初衷和初心。这一次方案当中把新产业的发展提到很重要的位置。大家都注意到，澳门过去长期以来以博彩、旅游相关产业发展为主体，这种单一的产业结构或者经济结构，抗外部风险的能力比较薄弱。2020年新冠疫情暴发以来，大家看2020年的澳门经济数据可以看到，澳门的经济发展受到比较大的冲击。这就进一步暴露澳门经济结构单一带来的隐性风险和问题。
中央一直非常重视澳门经济结构进一步优化，促进产业多元化发展的问题。这次方案当中明确提出，将来要重点发展科技研发、高端制造、具有澳门特色的加工制造，以及文娱商贸和金融方面的一些产业。这种产业的选择或者说引导，一方面充分考虑到横琴自身的产业基础和承载力；另一方面也是充分考虑到澳门产业发展的基础条件。比如科技研发，澳门大学、澳门科技大学在科技研发方面有一定的基础。文旅商贸，过去澳门在休闲、世界休闲中心的建设方面本身就取得了很大的成效。还有金融，澳门作为中国-葡语系国家的这种重要的合作平台，将来在中国和葡语系国家之间的这种金融贸易合作也还有很多的空间，等等，考虑了横琴和澳门的特色。应该说这种产业的选择符合两地发展的需要，也符合发展的基础条件，也符合将来多元化发展的产业方向。
（本期人员：编导/文字：韩琳；主持：佟静；后期：刘凯；摄影：杨楠；主编；郑海滨）