做好国家高新技术产业开发区“高”和“新”的思考

中国网/中国发展门户网讯 创新驱动是国家命运所系。国家高新技术产业开发区（以下简称“国家高新区”）是我国发展高新技术产业和培育创新型产业集群的重要阵地，是我国实施创新驱动发展战略的重要载体。我国国家高新区事业发展已经走过了 30 多年辉煌灿烂的历程。习近平总书记指出，看一个高新区是不是有竞争力、发展潜力大不大，关键是看能不能把“高”和“新”两篇文章做实做好。高新区要择优引入企业和项目，不能装进篮子都是“菜”。他希望高新区抓好科技、人才、政策等要素配置组合，把推动信息化和工业化深度融合落实到具体行业、具体产业、具体产品上。当前，在推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，国家高新区在推进高质量发展中，应坚持用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念指导实际工作，不断解决好新时代区域发展面临的发展动力不足、发展不平衡、人与自然和谐发展，以及发展的内外联动和社会公平正义等中长期问题，建设成区域创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，同时发挥好对周边区域的辐射带动作用。文章围绕新形势下如何做实做好国家高新区“高”和“新”这两篇文章和推动国家高新区高质量发展进行了一些思考和探讨。

新时代国家高新区的发展定位

国家高新区建设作为国家战略，于 20 世纪 80 年代被首次提出。1985 年 3 月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明确提出，“为加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”。1988 年 5 月，在中关村电子一条街的基础上，国务院批准建立第一个国家高新区——北京市新技术产业开发试验区（“中关村科技园区”的前身）。同年，以“发展高科技、实现产业化”为宗旨的国家火炬计划开始实施，明确把创办国家高新区作为火炬计划的重要内容。在进行了一段时间的试验后，1991 年和 1992 年国务院共批准建立 51 家国家高新区，颁布实施一系列政策措施，拉开了中国高新区全面发展的序幕。

在此后十几年间，国家高新区主要经济效益保持高速增长，但面临着由量变到质变的发展转型需求 。在新的发展形势下，2006 年国务院对国家高新区提出“四位一体”的发展要求，即“努力成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体，成为带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎，成为高新技术企业‘走出去’参与国际竞争的服务平台，成为抢占世界高技术产业制高点的前沿阵地”。随后，各地国家高新区着力开展了以创新驱动发展为主要标志的“二次创业”，取得显著成绩。

2009 年，为应对全球金融危机和经济衰退的冲击，《国务院关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见》（国发〔2009〕第 9 号）明确提出“国家高新区要充分发挥在引领高新技术产业发展、支撑地方经济增长中的集聚、辐射和带动作用”。同年，国务院批复北京中关村和武汉东湖 2 个国家高新区建设国家自主创新示范区，翻开了国家高新区发展的新篇章。此后，国务院持续推动一些符合条件的省级高新区升级为国家高新区，截至 2012 年底，建成国家高新区 105 家。

党的十八大以来，以习近平总书记视察大连高新技术产业园区和中关村科技园区为里程碑，国家高新区发展进入新时期，开始了新的战略布局。2013 年 9 月，习近平总书记视察中关村时指出，“发展中关村、建设高新区这步棋是走对了”。截至 2019 年，国家高新区增至 169 家，相较 2012 年增长 61%，分布在全国 30 个省份。

党的十九大开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，确立了中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大命题。2020 年 7 月 13 日，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7 号）为进一步促进国家高新区高质量发展、发挥好示范引领和辐射带动作用作出进一步部署。当前，做实做好“高”和“新”这两篇文章，把国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，已成为国家高新区新时代发展的重要任务。

国家高新区“高”和“新”的一些成绩和不足

30 多年来，国家高新区走出了一条有中国特色的高新技术产业化道路，促进科技与经济有效结合并取得显著成就。目前，国家高新区发展势头强劲，为经济社会发展作出了重要贡献，各项经济指标也逐年大幅提升。2019 年，169 家国家高新区的园区国内生产总值（GDP）达到 12.2 万亿元，占全国 GDP 的 12.3%，其中，占所在城市 GDP 比重达到 50% 以上的国家高新区有 8 家，30% 以上的有 28 家，比重达到 20% 以上的有 53 家；国家高新区内企业实际上缴税费总额约 1.9 万亿元，占全国税收收入比重达 11.8%；出口总额约 4.1 万亿元，占我国外贸出口总额的 21.6%。这些国家高新区集聚了近 2 万家各类创新载体和全国一半的孵化器、众创空间，吸纳从业人员 2 213.5 万人；其中，从事研究与试验发展（R&D）人员近 264.1 万人。在取得巨大发展成绩的同时，国家高新区仍面临一些“不高”和“不新”的问题和挑战。

（1）园区经济发展差异较大。从经济总量看，2019 年 169 家国家高新区园区实现 GDP 达到 12.2 万亿元，上缴税费 1.9 万亿元，但各地国家高新区发展水平参差不齐。2019 年国家高新区营业收入超过万亿元的有 6 家（中关村科技园区、上海张江高新技术产业开发区、武汉东湖高新技术产业开发区、西安高新技术产业开发区、深圳市高新技术产业园区、广州高新技术产业开发区），营收收入 1 000 亿元—10 000 亿元的有 76 家，营收收入 500 亿元—1 000 亿元的有 18 家，营收收入 200 亿元—500 亿元的有 48 家，营收收入 100 亿元—200 亿元的有 18 家，还有 3 家营业收入不足 100 亿元。

（2）中西部集中度不高，区域布局不协调。由于经济发展状况不同，国家高新区地域布局不均衡。东部沿海地带国家高新区比较密集，东部地区的 7 省 3 市集中了 71 家国家高新区，占比约 42%；其中，国家高新区最多的 3 个省份是江苏（18 家）、广东（14 家）和山东（13 家），共占到全国的 27%。中部地区 6 个省份集中了 43 家国家高新区，占比 25%；西部地区 6 省 5 区 1 市集中了 39 家国家高新区，占比 23%；东北三省集中了 16 家国家高新区，占比 10%。按省份来看，海南、青海各仅有 1 家国家高新区，贵州、山西、甘肃、宁夏各仅有 2 家，新疆、内蒙古、云南、黑龙江各有 3 家。另外，国家高新区在区域尺度布局同样不均衡，京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、长江中游城市群等不同级别的城市群、都市圈和中心城市是国家高新区的高度集中地区。

（3）主导产业类型不新，产业方向同质化。根据对国家高新区主营业务收入位列前 20 位的主导产业进行初步统计，结果显示我国传统的金属制造、橡胶化工、冶金、造纸、电气、纺织、食品等制造业广泛分布在各地国家高新区中，主营业务收入规模较高的行业包含了批发业、土木工程建筑业、房屋建筑业、农副食品加工业等“高”“新”技术水平较低的行业。专用设备制造业、电气机械和器材制造业、通用设备制造业、仪器仪表制造业等重型机械制造业在全国 130 多家国家高新区内有布局。其中，主导产业为装备制造及智能制造的国家高新区 103 家，电子、电子信息或信息技术 74 家，生物、医药或生命健康 63 家，化工 27 家，食品 27 家，新材料 23 家，汽车及零部件 22 家，新能源及节能环保 16 家。各个国家高新区产业表现出较强的“同质化”倾向，产业生态链单一。

国家高新区“高”和“新”的内涵

当今世界，大发展、大变革成为时代潮流，新机遇、新挑战层出不穷。新一轮科技革命和产业变革向着纵深发展，正在重构全球创新版图，重塑全球经济结构。在这样的时代背景下，作为我国发展高新技术产业的战略阵地，国家高新区发展既面临重大新机遇，也必然面对更加复杂严峻的新挑战。面向国家高新区在“高”和“新”方面存在的一些不足，以及在发展布局、发展水平、管理体制和发展定位等方面的困难和挑战，文章总结和概括了“高”和“新”的具体内涵。

国家高新区“高”的内涵

国家高新区的“高”，总体上讲就是高水平，具体内涵非常丰富。国家高新区的建设与发展，应立足国家发展战略目标，结合区域特征，走出一条有自身特色、中国特色的高新技术产业发展之路，向着高水平、可持续、高质量不断前行。具体内涵包括以下 10 个方面。

（1）谋划高站位。国家高新区作为促进科技与经济紧密结合的前沿基地，在我国实施创新驱动发展战略中具有重要地位。不能仅以区域发展的视角，而要站在国家全局高度和历史尺度看待国家高新区的地位与作用。在新的历史起点上，国家高新区未来发展应坚持服务支撑全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，以更高的站位、更大的格局、更宽的视野进行系统谋划和整体布局。应认真总结国家高新区 30 多年的发展经验，乘势而上，在新起点上推动国家高新区事业实现新突破。

（2）规划高起点。围绕国家“十四五”规划和 2035 年远景目标，国家高新区应坚持高起点规划，找准发展定位，明确发展方向，坚持高起点制定好发展战略规划和产业规划，把新发展理念贯彻到规划的各个方面，充分发挥规划对园区发展和建设的引导和调控作用。经调研发现，个别国家高新区对发展规划重视程度不够，规划质量不高，甚至仅把规划作为接受考核和检查的文件使用，在建设发展过程中把规划束之高阁。建议国家主管部门应加强对各国家高新区发展规划制定工作的指导，把国家高新区规划质量纳入评价指标体系。

（3）建设高标准。标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。国家高新区是一项长期的事业，在建设发展过程中应注重质量和成效，统筹安排好土地利用和建筑规模，注重提高单位使用效率和产出水平。国家高新区应改变一般工业园区发展导向，摒弃依靠要素驱动和投资驱动发展模式，择优引进科技含量高、发展潜力大的项目，培育更多高新技术企业，体现“高”和“新”含量；不能搞粗放经营，不能把什么“菜”都装进高新区的篮子里。

（4）经济高效益。近年来，国家高新区企业人均创造价值的能力稳步提升。2019 年国家高新区的平均劳动生产率为 36.4 万元/人，是全国全员劳动生产率的 2.8 倍；工业企业万元增加值综合能耗为 0.464 吨标准煤，平均能耗较 2018 年继续降低，更是明显低于全国平均水平。国家高新区应继续践行绿色发展，不断完善环境保护和绿色发展政策，促进生产效率不断提升，推动产业结构不断升级。

（5）企业高成长。从企业数量看，近年来国家高新区当年新增注册企业数量持续提升，2019 年，全国 169 家高新区当年新注册企业 61.9 万家，平均每个高新区新增 3 600 多家企业。从企业质量看，目前，以瞪羚企业为代表的高成长企业逐渐取代传统工业企业，成为国家高新区创新发展的新名片。2019 年国家高新区纳入统计的 14.1 万家企业中，3 336 家高成长企业入选国家高新区瞪羚企业，国家高新区整体瞪羚率达 2.4%，持续维持在较高水平。高成长企业科技创新动力强劲，将成为持续带动区域经济高质量发展的重要力量。

（6）研发高强度。从研发投入总量看，2018年，国家高新区企业 R&D 投入近 7 500 亿元，占全国企业 R&D 投入的 48.9%；从投入强度看，2018 年国家高新区企业 R&D 投入与园区 GDP 的比例为 6.7%，是全国平均水平的 3 倍。高新技术企业一直是国家高新区推动高质量发展的重要抓手，在国家高新区创新能力建设和创新成果产出中发挥着重要作用。2019 年，根据对国家高新区 14.1 万家企业的调查统计，其中高新技术企业近 8 万家，其在 R&D 人员和 R&D 经费投入，以及专利等创新成果产出上均超过园区入统企业总体比重的 75%。高新技术企业的数量、质量及 R&D 强度，已成为衡量国家高新区高质量发展水平的重要指标。

（7）人员高素质。近年来，国家高新区从业人员队伍的整体结构在不断优化，高学历化和高技能化趋势比较明显。2018 年，本科及以上学历从业人员占比由 35.3% 提高到 36.6%，且其增速明显高于其他学历人员。管理人才和技能人才同比增长 11.3% 和 13.5%，分别为从业人员整体增长的 2.5 倍和 3 倍。同时，国家高新区人才集聚也存在不平衡和短缺现象。多数人才资源集中流向了一线城市，中西部地区的国家高新区普遍反映人才资源不足。如何吸纳集聚更多人才资源，已经成为国家高新区特别是中西部地区国家高新区未来发展的关键问题。

（8）服务高质量。良好的创新创业环境是国家高新区持续开展创新创业活动的重要基础，包括了政、产、学、研、用、金、服等各类创新主体相互有机作用的全生态链条。各国家高新区纷纷积极探索有效的创新创业政策措施，加大创新创业资金支持，不断创新投融资服务模式，加大创业孵化载体建设，以及发展创业服务机构等，都是为了营造更好的创新创业环境以吸引更多创新要素，不断提升创新能力。这是在推进国家高新区高质量发展中需要持续破解的重要命题。

（9）管理高效率。根据调研情况，国家高新区管委会作为地方政府派出机构，在所辖区域内能否行使高效和适宜管理权是关系其发展的一个重要问题。目前，除国家自主创新示范区规划由国务院批复外，国家高新区的发展规划、产业定位、开发建设和日常管理一般由地方政府主导。有些国家高新区只是单纯的协调机构，不具有经济和社会管理职能；有些国家高新区与行政区域重合，实行“两块牌子一套人马”的管理方式；也有些国家高新区通过代管乡镇等形式，依托其他行政区域发展。在管理体制上，直属负责领导对口直接领导，即由国家高新区上一级主管负责领导兼任区管委会主要领导职务。一方面，这有利于上一级主管部门全面了解掌握本区发展现状，充分结合地方和全国整体发展规划，能够使得国家高新区在顶层设计方面更有实效；另一方面，借助上一级主管与相关地方行政机构的高效协调沟通，促进国家高新区更快发展。在管理权限上，权责利明晰是提高效率的前提。因此，在国家高新区的管理中，地方应给予其明确的管理权限，这样更加有利于国家高新区在开展各项工作时充分了解自身的活动范围，提高优化自身发展。当然，在推进国家高新区发展的过程中，应注意适当“放权”，即在提高国家对高新区的组织领导基础上，赋予国家高新区更大的管理自主权限，引导其在积极创新的同时能够稳妥发展。

（10）开放高水平。国家高新区高质量发展是开放的发展，应在全球范围内积极开展创新合作、整合创新资源。近年来，国家高新区在国际创新合作、国家人才集聚、国际创新成果、国家贸易交流等方面发展迅速。根据科学技术部火炬高技术产业开发中心测算，2018 年国家高新区创新的整体国际化指数为 424.0 点，同比增长 24%。但不同区域、不同类别高新区的国际化水平差异较大，呈现明显“东高西低”的不平衡局面。在我国推进全面开放新格局的时代背景下，国家高新区必然会不断扩大开放，在我国参与全球竞争中扮演愈发重要的角色。

3.2 国家高新区“新”的内涵

国家高新区的“新”，主要是以新技术为核心，具体内涵非常丰富，至少包括以下 5 个方面。

（1）发展新技术，衍生新产业。科学技术是第一生产力，发展新技术是国家高新区发展的核心动力。根据经济社会发展的实际需求，我国确定了不同时期重点支持的一些高新技术领域和“卡脖子”项目。例如，近年来国家重点支持的高新技术领域有电子信息技术、生物与新医药技术、航空航天技术、新材料技术、高技术服务业、新能源及节能技术、资源与环境技术等。对此，国家高新区在产业布局中，应因地制宜予以重点关注。与新技术相伴而来的，将衍生出一批新产业，并实现补“链”、强“链”、扩“链”的战略目标。国家统计局印发的《新产业新业态新商业模式统计分类（2018）》，将活动类型划分为 3 层：第一层共有 9 个大类，第二层共有 63 个中类，第三层共有 353 个小类，从而为科学界定相关活动范围提供遵循。对新技术、新产业等新生事物，国家高新区应按照鼓励创新原则，留足发展空间，同时坚守质量和安全底线，引导其健康规范发展。

（2）打造新业态，产生新模式。现代科学技术的高速发展、传统产业升级改造的迫切需求、人民日益增长的美好生活需要，促使新业态、新模式不断产生和发展。2020 年 7 月，为抗击新冠肺炎疫情、打造数字经济新优势，国家发展和改革委员会等 13 个部门联合印发《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》（发改高技〔2020〕1 157 号），提出了支持融合化在线教育、互联网医疗等 15 个新业态、新模式发展的具体举措，涉及线上服务新模式、产业数字化转型、新个体经济、共享经济等 4 个方面。国家高新区应因时而动，抓住机遇加快发展相关新业态、新模式。同时，重视不同产业间的组合，以及企业内部价值链和外部产业链环节的分化、融合、行业跨界整合，促进形成区域内良好的新业态，挖掘一些能提供独特价值的成功商业新模式，及时总结发展经验，规范并完善促进其发展的政策措施。

（3）建设新基建，引领新制造。国家高新区经过多年高速发展，整体已经进入稳定发展期，资源环境约束加大，亟待以发展实体经济为基础，以推进技术创新为抓手，培育壮大新动能，改造提升传统动能，从而使经济发展焕发出新的生机和活力。新基建是指新型基础设施建设，是以信息网络为基础，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。2020 年我国提出了新基建涵盖的 5G 基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域，并出台了一系列政策措施，预计将带动数十万亿元的投资。新基建将加速数字化、智能化、网络化向制造业等传统产业渗透，为其赋予更多核心要素，推进产业流程创新、提升生产效率，助力“新制造”。国家高新区应抓住新基建发展这一重大机遇，加快新基建、新制造相关领域的产业布局，为实现高质量发展提供强大动力支撑。

（4）谋划新布局，开辟新空间。经过多年快速发展，多数国家高新区原有发展空间不足。设立国家高新区伊始，为了规范土地管理和界定优惠政策范围，在国务院批复文件中都明确了各园区的四至范围（面积通常为几个到十几个平方公里）。但是近年来，随着国民经济的迅猛发展，产业发展用地需求急剧增加，各地高度重视国家高新区的品牌效应，通过扩区或代管乡镇等方式，实际赋予国家高新区的管理范围已远远超出了批复范围。对大多数国家高新区来说，批复确定的面积仅相当于实际管理面积的“零头”。例如，孝感国家高新技术产业开发区批复面积 13 平方公里，实际管理面积 100 平方公里；襄阳国家高新技术产业开发区批复面积 7.5 平方公里，实际管理面积 200 平方公里。目前，国家高新区从数量上看已具备一定规模，未来一段时期还要建多少、建在哪里、现有资源如何整合等，都是值得认真研究的问题。从国家发展战略高度优化各地国家高新区的区域布局、产业布局，明确合理管理范围，拓展合理发展空间，推动其与所在城市的产城融合、产基（础设施）融合、产效（率）融合、产生（态）融合，可以促进国家高新区在推进城市化进程中发挥更大作用。

（5）研究新政策，出台新措施。虽然国家高新区多年来在政策先行先试等方面发挥了重要作用，但新时代国家高新区依靠区域性优惠政策形成的发展优势已不复存在。国家高新区要一如既往地发挥先行探索功能，大力开展营商环境改革创新，切实承担起创新驱动发展示范区和高质量发展先行区的使命，这迫切需要新的政策支持。建议有关部门认真研究落实《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7 号）文件的具体措施，出台更有针对性的指导性意见，重点可以关注建立更加完善的投融资体系、加速科技成果转移转化、支持集聚高层次人才等。同时，各地国家高新区也应坚持创新发展理念，在推进创新驱动发展实践中不断推陈出新，出台更多有利于高质量发展的新措施，还要为促进国家高新区共同发展不断分享好经验和好做法。

结语

建设国家高新区是我国在推进改革开放和社会主义现代化建设进程中的重大战略部署。面向未来，国家高新区应持续向着“又高又新”的方向发展，以科技创新为核心着力提升自主创新能力，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，不断提升产业发展现代化水平，为我国经济实现创新驱动发展和高质量发展作出新贡献。

（作者：肖渊，北京大学医学部；高春东，中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院行政管理局；魏颖，科学技术部火炬高技术产业开发中心；王振波，中国科学院地理科学与资源研究所。《中国科学院院刊》供稿）