构建气候治理体系需加快推进研究开征碳税

作者：董战峰，生态环境部环境规划院研究员；龙凤，生态环境部环境规划院管政所环境经济研究室主任

中国网／中国发展门户网讯 全球性气候变化和环境变化已经成为国际普遍关注的热点问题。我国高度重视气候变化问题，习近平总书记在12月12日出席气候雄心峰会时强调“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65％以上”。实现这个目标需要付出艰苦卓绝的努力，但也将大大促进我国结构调整和低碳发展。美国是第一个进行碳关税立法的国家，碳关税目前世界上尚没有征收范例。但世界上有不少国家开征了碳税，据不完全统计，国际上已有将近20个国家和地区开征了碳税。当前，单一实施碳交易难以实现本国的碳减排目标，开征碳税有利于减缓国内生态压力的需要，有利于经济发展方式的转变，有利于树立负责任的国际形象。开征碳税将成为未来我国碳减排政策的必要选择。

  开征碳税面临的主要问题

一是碳税的税率难以确定。当碳税税率水平设计为较高的标准时，短时间内会形成较强的激励效果，税收收入增加，但在一个较长时期内，随着碳排放的降低，则税收收入会降低，融资功能又被削弱。因此，要合理设计碳税税负水平，以协调激励与融资之间的冲突。

二是碳税的减排效果不确定性。碳税是通过税率调整价格，进而影响企业的生产行为，如果税率设计合理，同样可以达到明显的减排效果。但由于设计税率预期价格弹性时，信息收集相当困难，从而使减排效果具有不确定性。

三是碳税的市场灵活性较差。通过碳交易形成的碳排放价格，正如其他金融产品一样，诸如经济景气程度、市场预期等多种因素会使其大幅波动，这种波动及时反映了市场行情，为广大市场主体碳减排提供了价格信号。而以碳税方式形成的价格就缺乏这种灵活性，一经确定，短期不宜改变，企业不论自身减排成本多高，都必须按照税率缴纳碳税，灵活性较差， 但定税率为企业制定投资决策提供了一个相对稳定的信号。

四是碳税实施时面临的较大阻力。碳税短期内会导致企业生产成本增加，使居民利益受到一定影响，达成共识往往较难。此外，碳税在收入分配方面存在调节的累退性，可能带来低收入群体税负的增加，在一定程度上加大了实施过程中的政治风险。

  研究开征碳税的建议

建议研究针对不同的开征情景合理设计碳税方案，并构建好碳税和碳交易的协调配合机制，明确减税降费背景下收入中性的开征策略，从而更有效地实现国内碳减排承诺，推动绿色低碳发展和生态文明建设。

一是分地区、分行业推行碳税试点。碳税制度的设计应将地区经济发展状况、纳税人承受情况等因素综合起来进行考虑。首先，碳税可以先针对几个空气污染状况较为严峻的城市试点。其次，对于经济发展以高效率、高科技以及低消耗、低投入为基础的东部地区来说，碳税制度能够促进其经济增长，可以率先对该地区进行碳税试点。最后，我国的制造业与建筑业碳排量之和超过总碳排量的50％，可以选择这两个行业进行试点。

二是完善与碳税方案有关的配套工作。首先，建立碳税制度的同时我国应完善碳税管理体制，建立碳排放数据中心来实时监控碳排放量高的排放源，以此作为制定碳税制度设计的依据。其次，根据实际国情设计碳税税率，并逐步提高碳税的税率，直到理想水平。这种措施不仅可以给企业一个缓冲期和充足的调整时间，还有利于减缓碳税对企业的冲击。最后，还应该设立健全的奖惩制度，对破坏环境的企业严惩不贷，对实施节能减排并取得良好成效的企业给予奖励。

三是加强企业的统计工作，提高税收征管的配套能力。碳税的征收依据是企业化石燃料的消耗数据，这些数据需要通过企业申报获得。我国目前对企业能源统计的管理工作基础薄弱，为配合国家节能减排和实施碳税政策，应全面加强企业能源消耗的统计工作，建立准确可靠的申报和核实制度。

四是充分发挥媒体作用、积极宣传碳税长远意义。从长远来看，碳税开征能够有效的控制碳排放、改善环境污染、促进社会经济的可持续发展。但是，碳税开征的初期可能会对企业和居民的利益产生不利影响。所以，碳税实施的初期阶段，碳税政策的宣传是不可或缺的。通过网络、杂志或其他形式进行宣传，让社会公众和企业清楚地意识到开征碳税的关键性及其深远意义，尽可能地降低碳税实施初期由社会公众导致的阻力，以确保我国碳税能够顺利开展。

五是积极参与碳关税征收规则的制订，并利用WTO现有法律机制应对碳关税。在国际气候变化规则制订过程中，我国要强调作为发展中国家应承担“共同但有区别的责任”，争取确立对我国有利的碳排放额度减排额度碳排放交易规则和碳关税征收标准。尽力争取对我国外贸出口影响最小的按照本国生产碳含量为标准对所有进口商品扣除出口商品征收碳关税（BTADE）；尽力争取对我国外贸出口影响最小的“排放权不可交换（NTER）”规则。同时，根据WTO的“国民待遇”原则，要求进口国产品承担与进口产品相同的碳减排责任；根据“最惠国待遇”原则，要求中国与其他国家出口产品适用同样的碳关税征收原则和标准；尽力争取WTO体系内其它针对发展中国家的“特殊及优惠待遇”。