从塑料污染治理到生态文明建设：浅论政策制定和实施的科学化

王学军:北京大学城市与环境学院教授。

中国是全球塑料生产和消费第一大国,塑料及其制品遍布国民经济和社会生活的各个领域,小到吸管、塑料袋,大到家电、汽车的各种部件。然而,随着消耗量的快速上升,塑料污染问题日益严峻,不但对生态环境和人体健康造成威胁,也是资源的巨大浪费,塑料污染治理问题必须引起高度重视。

2020年1月,国家发展改革委、生态环境部联合印发了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》,提出了一系列强化塑料污染治理的具体要求和目标。2020年7月,国家发展改革委、生态环境部等九部门又联合印发了《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》,对进一步做好塑料污染治理工作,特别是完成2020年底阶段性目标任务作出了详细部署。

强化塑料污染治理已经形成共识,但塑料污染治理又面临着许多困难,一方面各种塑料制品已经深深融入了社会生活中,其方便性使它很难被替代;另一方面国家面临着诸多资源环境问题,如大气污染、水污染、土壤污染以及生态破坏等,与其相比,似乎塑料问题又显得不是那么迫切,政府要思考是否在这个领域投入足够的公共资源;第三,塑料污染治理说起来容易做起来难,它涉及到不可再生资源(石油等)的开采和利用、涉及到生产和消费等全生命周期过程的污染排放,也涉及到回收利用、寻找替代产品的困难,以及处置的问题。此外,塑料问题不但涉及上下游大量企业,更涉及广大社会公众,其难度可想而知。

正因为如此,和生态文明建设其他领域一样,塑料污染治理切忌一哄而起,切忌急功近利,切忌不讲科学。需要考虑如何科学地制定和实施政策,如何科学地实现目标。本文尝试从以下三个角度谈谈小到塑料污染治理大到生态文明建设领域应如何推动政策制定和实施的科学化。

一是强化现代治理体系的构建,用多元共治代替传统的管理手段。

企业是社会的重要主体,现代社会由于对环境质量的要求越来越高,企业所支付的环境成本也越来越大,因此在很大程度上企业有降低环境成本的意愿,这导致了很多情况下政府与企业变成了“警察与小偷”的关系,政府管理的成本越来越高。但企业追求降低环境成本也不是无限的,企业最终的目标是把产品销售出去从而获得利润,随着公众环境意识的逐步增强,企业需要考虑其社会形象,需要“染绿”自己,这就为现代治理体系的构建提供了千载难逢的良机。

按照联合国全球治理委员会(CGG)的定义,治理是指“各种公共或私人机构管理其共同事务的各种方法的总和,是使各种冲突或利益得以调和,并采取联合行动的持续过程”。治理体系通常是指政府、企业和公众等多利益主体通过行使和分配政治、经济、行政权力来管理国家或公共事务。因此,现代治理手段与传统管理手段的核心区别就在于它强调多利益主体的高度参与,从而形成共赢的局面。我们所常见的自愿协议/自愿行动、绿色供应链构建等都是现代治理体系中的重要实施手段,可以大大降低政府管理成本,并取得很好的治理效果。

近年来党和政府不断推进国家治理体系和治理能力的现代化,党的十九届四中全会通过了“中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”。2020年3月发布的《构建现代环境治理体系指导意见》提出了到2025年建立包括领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系在内的环境治理体系。《关于进一步加强塑料污染治理的意见》也提出要发挥企业主体责任,形成政府、企业、行业组织、社会公众共同参与塑料污染治理的多元共治体系。

一些国内大型企业和在华跨国企业开展了多项绿色行动计划,推动绿色供应链管理,起到了很好的引领作用。美团外卖积极推动绿色包装供应链和包装物回收,其青山计划的2025目标提出,要建设绿色包装供应链,为平台全量商家提供外卖包装可回收、可降解或可重复使用的解决方案;促进回收再生市场化机制建设,联动产业上下游在全国20个以上省份建立常态化餐盒回收体系;加强消费者引导激励,促进1亿用户践行无需餐具等可持续消费行为。北京奔驰带领400余家一级供应商,全部签署绿色制造承诺书,建立严于国家绿色工厂认定的北京奔驰绿色供应商准入标准,已经对10家供应商试点开展北京奔驰绿色认证,并推动更多的供应链企业建设成为国家级的绿色工厂。

自愿协议是另一个提高现代治理能力的手段。在自愿协议中,政府和企业(或代表企业的行业协会)签订自愿达到一定环境和资源目标的协议,自愿协议为企业规定清晰的、可测量的环境和资源目标,并包含有效的责任机制。政府部门则对企业的表现进行监督,也提供激励措施,如在媒体上公布企业的成果,引导公众、政府优先采购这些企业的产品等。企业可通过履行协议节约资源、减少污染,提高信誉,获得经济效益,政府则减少了监管成本。自愿协议一个成功的例子是英国通过气候变化税和气候变化协议的共同实施,推动了温室气体减排。在英国,政府设定了温室气体减排目标,并采取了自愿协议的思路,将气候变化税与气候变化协议配合使用,凡与政府签订气候变化协议,给出减排定量承诺的企业或商业组织,均可获得大幅减税。最终通过这种手段,大幅削减了温室气体排放。《关于进一步加强塑料污染治理的意见》提出到2025年,地级以上城市餐饮外卖领域不可降解一次性塑料餐具消耗强度下降30%。实现这一目标,自愿协议可以成为一个重要的推进手段。

二是全面开展产品全生命周期分析,科学地寻找最佳治理途径。

开展塑料污染治理乃至生态文明建设,要强调全生命周期统筹考虑资源、环境、经济效率。最早的生命周期分析可追溯到20世纪60年代末,由于能源危机的出现,一些企业开始评估产品全生命周期的能耗问题,以提高能效,如可口可乐公司对各类饮料容器从原材料采掘到废弃物最终处理全过程进行的跟踪与定量分析。生命周期分析有助于我们识别一些看起来是常识,但有可能是错误的观念,从而更科学地推动政策的制定和实施。

例如有研究显示,日本和德国的环境部门对PE塑料袋、纸袋开展了生命周期评价,其结论是:能量和水消耗比较,以塑料袋为1计,纸袋生产过程能耗为2,水耗为12。资源消耗方面,以生产5万个包装袋为基础,塑料袋需PE 1000kg,纸袋消耗纸 2500kg,折合成木材为5000kg。大气污染和水污染方面,以塑料袋为100计,纸袋的SO2排放为284,NOx为159,CO2为 640,COD为21560。另一项研究结果显示,可重复使用塑料袋如果使用4次以上,将比纸袋或可降解塑料袋更环保。关于可降解塑料,也需认真进行科学研究。除了真正的生物降解塑料,市场上还有可以机械性分裂的“伪降解”塑料,分解后的塑料颗粒反而成为危害较大的微塑料。一些塑料需要堆肥降解,但很难有专门为这些废物准备堆肥的措施。在回收方面,传统塑料袋与可降解塑料袋很难区分,如果不区分而统一制作塑料颗粒,则将影响产品质量。用国际市场的生物原料(如玉米)生产生物降解包装物,也会受到市场价格甚至国际政治因素等的影响。

三是开展全面的政策成本收益分析,实现污染治理社会成本的最小化。

政策的制定和实施应进行成本收益分析。政府手中有多种政策工具,如何选择更低成本的政策组合,需要认真研究。例如,当一个地区不同企业的污染治理成本曲线不同时,征收环境税比制定严格的排放标准具有更低的总治理成本,合理的政策可以节约大量资金。

延伸来看,制定资源环境政策需要全面考虑其社会经济影响,并作出正确的选择。例如,地方政府可能十分关注政策对当地GDP的影响,但实施政策导致的某些行业的生产水平下降可能被资源循环利用产业、节能产业、环保产业的兴起而抵消,因此GDP可能会下降,但也可能提高。对于就业的影响也是如此,它取决于受政策影响的传统产业和新兴的资源循环利用等产业的劳动密集程度。制定资源与环境政策需要特别考虑低收入阶层的承受力,例如,对原油开采和塑料产品按一定税率征收环境税或资源税,老百姓餐桌上的食品会涨价多少?环境税的影响集中于资源、能源密集产业,而生活必需品如水、电、气等对环境税敏感,且这些产品需求弹性小,企业容易把税负转嫁给消费者,这就需要在制定相关资源环境政策时开展全面的量化测算,合理设置税率,或将税收收入的一部分通过社会保障机制进行再分配。

总之,小到塑料污染治理,大到生态文明建设,都需要采用科学的手段。近年来党和政府提出了一系列顶层设计思想,但实践过程中一些地方出现了不讲科学,片面采用一刀切措施加以推行的现象。《关于进一步加强塑料污染治理的意见》和《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》既提出了明确的塑料污染治理目标,也给出了大量可操作的管理和政策工具。要加强研究,根据各地区实际情况,构建塑料污染治理的短期对策和长效机制,加强多方参与,推动有关目标的如期实现。

（本文系中华环境保护基金会“美团外卖青山计划专项基金”环保顾问团专家视点栏目特约专家北京大学城市与环境学院王学军教授撰写,更多专家观点敬请期待。）