国际组织与中国减贫：以联合国机构为例
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作者：周雨，中国国际发展知识中心助理研究员。
改革开放以来，中国减贫事业取得巨大成就。按照现行贫困标准衡量，贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2019年的551万人，贫困发生率由97.5%降至0.6%。这一历史性成就是中国政府和人民共同努力的成果，同时国际组织也发挥了不可忽视的促进作用和催化作用。
国际组织参与中国减贫始于改革开放初期，项目内容和形式主要分为四类。一是以贫困人口集中区域为目标的综合性扶贫项目，通过发展农业、建设基础设施、提供信贷支持、完善社会服务等综合性措施来缓解农村贫困。例如世界银行1995年至2001年间开展的西南扶贫项目。二是针对特定人群或特定内容的专项扶贫项目。例如多个国际组织在华推广的小额信贷扶贫项目。三是机构与能力建设项目。例如联合国开发计划署开展的促进减贫的财税改革能力建设项目。四是针对中国减贫战略和政策的合作研究项目。例如世界银行《中国：90年代的扶贫战略》《中国战胜农村贫困》《中国贫困和不平等问题评估概要》等报告对中国减贫政策提出不少有益建议。本文重点关注联合国机构的作用，后续文章将重点关注世界银行、亚洲开发银行等其他主要国际组织的作用。
联合国机构是较早进入中国开展减贫项目的国际组织，减贫项目以产业开发为主
1979年，联合国开发计划署批准了第一个援华方案《中国政府－联合国开发计划署标准基本援助协议》，中国政府开始接受联合国机构的发展援助。1980年1月经国务院批准，中国政府向国际农业发展基金申请了第一笔优惠贷款，用于“中国北方草原与畜牧发展项目”，这是改革开放以来中国利用国际多边贷款的第一个减贫援助项目。
联合国机构在华减贫项目涉及领域较为广泛，包括产业、生态保护、教育、医疗卫生、科技、金融、就业、文化、政策制定和能力建设等。无论从项目数量还是从项目金额来看，产业扶贫项目占比最高。例如，开发计划署1979年至2019年间在华共开展198个减贫项目，其中产业项目123个，占比62.12%；产业项目总金额1.75亿美元，占比34.02%（见图1）。虽然联合国机构减贫项目覆盖几乎中国所有省份，但主要投向中西部重度贫困地区。例如，1979年至2018年5月，联合国世界粮食计划署对华减贫项目数量最多的省份依次是：陕西、河北、甘肃、贵州、云南、宁夏、安徽和湖南。
联合国开发计划署1979年至2019年间在华减贫项目
联合国机构在华减贫项目配合中国减贫阶段性重点任务
联合国机构在华减贫项目的设计和执行依据为中国国别方案，由相关联合国机构与中国政府协商达成一致，既符合联合国的优先领域，也配合中国减贫阶段性重点任务。
1978年至1985年中国体制改革推动减贫阶段，联合国机构主要通过帮助贫困地区发展农业生产来促进减贫。例如，国际农发基金1981年开始的“中国北方草原与畜牧发展项目”；联合国粮食计划署1981至1984年间在宁夏、甘肃、青海开展的“灌溉农业”“低产田灌溉发展”“林草侵蚀防治”系列项目。
1986年至2000年中国开发式扶贫和扶贫攻坚阶段，联合国机构减贫项目着重帮助贫困地区改善基础设施和生产条件，提高贫困群体自我发展能力。例如，联合国人口基金这一阶段的项目重点是妇幼保健教育培训、提高贫困妇女地位；联合国粮食计划署1987年起在贵州、甘肃、青海、湖南、广西等开展了低产田改造项目、灌溉农业项目、农业综合开发项目等改善农业生产条件的减贫项目。
2001年至2012年中国村级扶贫推进阶段，联合国机构减贫项目着重以综合性项目帮助促进贫困村发展。例如，农发基金、粮食计划署联合开展的“桂西农村综合发展项目”“甘肃南部减贫项目”等，帮助贫困村发展农业，提供小额信贷等农村金融服务，加强饮水设施、乡村道路等基础设施建设，推动完善基础教育和卫生健康服务。
2013年至今中国精准扶贫阶段，联合国机构在华减贫项目注重推动环境减贫、促进公平发展、完善社会保障体系等，同时帮助中国开展南南合作和减贫经验传播也成为其在华减贫工作的重要内容。
联合国机构减贫项目在项目所在区域取得较为显著的减贫效果，部分项目在全国范围内起到了示范和促进作用
针对联合国开发计划署在华扶贫成效的评估报告显示，1994至2000年，联合国开发计划署在华16个扶贫项目累计发放贷款1.21亿元人民币，累计扶持93110户，受益人口429347人，脱贫人口228623人，贷款余额48793053元，还款率达89%。针对国际农发基金中国项目减贫效率的研究显示，2005至2013年，国际农发基金在9个省份开展的7个项目对项目区的减贫作用显著，项目干预村脱贫速度明显高于对照村，项目区直接受益人由于国际农发基金项目而脱贫的人口数量达387646人。同时项目对提高贫困人口赋权、妇女地位、风险抵御能力等均有显著的积极影响。
UNDP支持的仪陇县民富中心副主任李世冰为各村互助社管理人员做业务能力培训。
部分联合国机构减贫项目在全国范围内起到了一定示范和促进作用，例如联合国开发计划署等机构开展的小额信贷项目。为配合“中国八七扶贫攻坚计划”，联合国开发计划署从1994年开始在云南、四川和西藏等地设计了“扶贫和可持续发展方案”，旨在试验并推广综合性、参与式、可持续的扶贫方式。小额信贷是该方案的重要组成部分，各小额信贷项目均采用了孟加拉乡村银行模式，以妇女为主要援助对象，提供小额联保贷款，帮助其发展生产、增加收入。小额信贷的试验结果较为成功，扶贫资金和项目到户率高、还款率高。1996年后联合国开发计划署将项目扩大至全国17个省市。除联合国开发计划署外，联合国儿童基金会、国际农发基金、联合国粮食计划署、联合国人口基金等联合国机构也参与过小额信贷扶贫。在联合国等国际组织的小额信贷扶贫项目示范和促进下，小额信贷作为扶贫政策在国家层面开始得到重视和推广。1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”，从中央层面肯定了小额信贷的做法。此后，小额信贷逐步从由国际组织利用国外资金进行小范围试验，发展为政府主导、以国内扶贫资金为主的模式。（中国国际发展知识中心供稿）