“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨
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中国网/中国发展门户网讯 2019 年末中国城镇化率为 60.60%，中国已经进入以城市型社会为主体的城市治理时代，城市管理的重要性日益凸显。城镇化是中国经济社会与改革取得关键性突破的主要载体。中国经济增长的潜力在结构调整上，而结构调整的出路在于跨地区要素的再配置，中国经济的未来是空间重构。行政区划作为一种空间治理的手段，是影响区域发展格局的重要因素，行政区级别变动与管辖范围变动对区域发展格局产生直接影响。
行政区划设置作为上层建筑，也是由经济基础决定的。随着社会经济和城镇化的持续快速发展，必须同步推进行政区划调整，这有助于该地区整合要素资源，优化行政管理幅度，拉动地方经济发展。作为国家权力的空间配置方式，城市行政区划调整的本质永远都是政治的决策与权力的重置。因此，行政区划作为一种行政资源优化配置的手段，其撤并整合与优化重组，深刻影响着空间治理体系的运行框架与成效（图 1）。本文在分析行政区划在空间治理和区域协调发展中的作用的基础上，提出中国“十四五”期间行政区划设置和改革的路径与方向，支撑中国的空间治理和区域格局优化重组。
新时期行政区划的现实需求与理论方法变革
2019 年 11 月，十九届四中全会的《决定》提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载与资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。这是新时代一项战略部署，是高度重视行政区划优化配置能力的体现。积极应对由于经济全球化导致的生产体系扁平化和生产空间碎片化，需要进一步加强中心城市和城市群的空间整合与跨区域公共事务治理力度，充分运用行政区划手段推进区域空间优化重组，更深层次地激发经济活力。从现实需求看，优化行政区划设置是降低城镇化体制成本和推动城市高质量发展的空间基础。制度改革是城乡中国向城市中国成功转型的关键。行政区划调整和改革为各城市的空间整合与协同发展提供了基础支撑。从发展理念看，行政区划成为推动区域空间整合与协同发展的重要资源。“行政区划本身也是一种重要资源”的论述，是习近平总书记治国理政新理念的重要组成部分。通过行政区划调整，把行政资源合理分配到各级行政区，实现生产要素优化配置和空间资源的优化重组。从功能变化看，行政区划在不同时期的功能发生变化（图 2），新时期将承担空间治理和资源配置的重要功能。十九届四中全会进一步强调了行政区划设置的资源配置作用。也就是说，行政区划调整成为提高空间治理能力和治理效率的重要抓手。
基于此，要破解行政区划对于区域协调发展的约束和限制，必须推进全方位、多层次的行政区划调整，优化城市布局，推进高质量发展。因此，在“十四五”期间，贯彻落实“行政区划本身也是一种资源”的新理念，支撑中心城市的结构优化，促进城市群的空间布局和优化重组；通过行政区划手段，提升中心城市和城市群的综合承载和资源优化配置能力。
行政区划优化设置在新时期空间治理和高质量 发展中的作用
优化区域城镇体系，完善城市空间布局
长期以来，我国的行政区划主要发挥分级分区行政管理的作用。随着工业化和城镇化的不断推进，新时期行政区划在城市设置方面的作用越来越明显。无论是设立地级市，还是县级市，甚至是建制镇，都对优化区域城镇体系发挥直接的支撑作用。中国城市型政区设置与改革纳入了国家全面深化改革的重要内容之一，给城市型政区的研究带来了新的挑战。特别是近年来新型城镇化规划的全面推进和中央城市工作会议的召开，设市审批逐步向中西部地区转移，不断完善城市空间布局。特别是边境城市、兵团城市、口岸城市的设立步伐加快，对于中国扩大对外开放，优化沿边城市布局，作出了重大贡献。
促进城市内部整合重组，优化空间结构
行政区划设置决定了行政管理单元的大小，同样也决定着行政管理单元的拆分和合并。通过行政区划调整，可以实现对过小的乡镇、街道乃至市辖区的撤并，或者对过大的行政单元进行拆分，确定合适的管辖幅度与管辖规模，从而推进城市内部空间结构的优化重组。例如，北京市东城区和崇文区的合并，四川省广安市从广安区中析置前锋区，都是空间结构的优化重组。
增强空间治理能力，提高空间治理效率
行政区划设置关系国家的长治久安和社会稳定。通过在边疆地区设市或设立行政区，不仅可以彰显国家主权，也可以增强对该地区的空间管控与有序开发。同时，根据社会经济发展的需要有序推进撤县设市、撤县（县级市）设区，都是增强空间治理能力，提高规划建设和管理水平的重要举措。而乡镇合并和市辖区的整合，对于精简机构，提高空间治理效率具有非常重要的支撑作用。
加快区域开发进程，调节空间发展秩序
行政区划设置特别是行政级别升格可以影响区域发展的决策及发展重点，同时也影响不同政区统筹支配和获取各种资源的能力。例如，直辖市在国家社会经济发展中的地位更加重要，能够获取更多的国家资源。因此，在一些地区设立直辖市，可以加快这个区域的开发进程——重庆直辖市的设立就是很好的例子。另一方面，设区的市政府在推进撤县（县级市）设区过程中，被选择的周边县市改区后将加快开发建设步伐，而没有变动的县市，尽管区位条件和发展基础基本一致，发展速度可能就要慢一些，空间开发的进程也会慢。也就是说，哪里改设了市辖区，哪里就可能成为市政府新的发展重点，在区域开发过程中处于优先的位置。
增强区域发展活力，促进区域均衡发展
行政区划设置可以充分发挥区域发展杠杆的调节作用，加快某些落后地区的发展步伐，从而促进区域协同发展、均衡发展。例如，雄安新区的设立，将极大地盘活雄县、容城县和安新县的发展活力。随着大项目的进驻、大型国企的进驻和高端人才的引进，将激发该区域发展潜能，培育其成为京津冀地区新的增长极，同时对于缩小河北与北京、天津的发展差距，促进区域均衡发展方面发挥重要作用。
强化区域分工协作，促进区域空间整合
由于“行政区经济”现象的存在，不同行政区之间的重复建设和恶性竞争普遍存在，而行政隶属关系的变更对于区域竞争和分工协作产生直接影响。例如，山东省莱芜市作为一个独立的地级市时，其和济南市的竞争大于合作。其中，莱钢和济钢会出现钢铁资源的争夺、人才的争夺，以及市场的争夺等问题；但是，（2019 年 1 月）把莱芜市并入济南市后，就实现了济南市对钢铁企业的统筹考虑和安排，优势互补，分工合作，更好地做大做强钢铁企业。同样，也将区域开发的中心向莱芜市方向转移。四川省简阳市原来归资阳市管辖，后划归成都市后，就加强了成都市对简阳市的扶持和开发步伐。特别是成都第二机场和航空物流园区的建设，极大地带动简阳市的发展步伐，从而促进区域空间的整合，重塑区域空间发展格局。总体来看，行政区划可以通过市辖区的撤并与拆分、县市设置、隶属关系变更等方式，促进区域空间优化重组，从而不断完善空间治理体系（图 3）。
“十四五”时期行政区划优化设置的总体思路
创新城市群行政管理体制，提升行政管理效率和发展活力
努力改变城市群地区产业分工不明确、区域性交通等基础设施一体化衔接不顺畅、生态环境保护一体化治理不到位等方面的问题，探索构建大都市区的行政管理体制。城市群地区可以尝试打破地区分割和阻碍产品和要素自由流动的行政壁垒，实行垂直管理与分块管理相结合的模式。具体而言：探索建立城市群专属管理区行政体制。必须明确分块管理和垂直管理的领域、职能和权限，并建立环境、交通、水资源、教育、招商引资等专区作为相应的垂直管理机构，统筹协调城市群内的各方利益和重大战略决策的制定。构建和完善城市群行政管理的体制机制。包括区域规划体制、利益分配体制、协调机制、财税体制改革和监督检查机制，以及公众参与机制。选择长三角为试点，在环境保护、水资源管理和基础设施建设方面，编制区域一体的规划；各地市编制规划实施方案，通过“一张规划，一本蓝图”，全区域推进产业重组、促进优势共享，利益共沾；建立开放而有活力的区域大市场，实现跨区域的协调和均衡发展。设立城市群区域专项发展基金，积极探索经济强镇设市，完善区域城镇体系。
因地制宜推进各级中心城市建设步伐，提高中心城市综合承载和资源优化配置能力
积极培育全球中心城市。适应经济全球化和全球经济一体化的发展需要，高度重视全球中心城市在全球资源要素流动的通道和枢纽角色的作用，优化整合北京、广州行政区划设置，适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。做大做强国家级中心城市。积极支持成都、武汉、郑州、西安、南京等城市扩大行政管辖范围，赋予国家中心城市更多的事权和财权，增强国家中心城市自主配置资源的能力；以国家中心城市为载体构建大都市圈，培育城市群发展极核，推动国家级城市群发展壮大。谋划确立雄安新区副省级的行政建制，优化其内部行政区划设置。大力支持区域性中心城市建设。围绕京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，强化行政区划保障支撑。支持国家战略区的省会城市、经济实力强市等区域性中心城市撤县（县级市）设区与管理幅度调整，促进城市行政区划内部结构优化促进市辖区人口和管辖面积均衡。稳步发展地区性中心城市。以城区人口 50 万以上的地级市为重点，有序推进地区性中心城市市辖区扩容和优化重组，继续加大力度解决一些地级市的“一市一区”、市辖区面积过小的问题。适时、稳妥在中西部地区增设地级市，促进中部地区发挥优势加快崛起、西部大开发新格局加快形成。优化行政管辖幅度，一些人口面积过大的地级市或管理县级政区过多的地级市，可以考虑分设一个地级市；处于几个地级市交界，区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市，可以整合周边行政区，升格培育为地级市。
优化县级行政区设置与布局，激发地方发展活力
推进市辖区的优化重组，平衡市辖区规模和管理幅度。有序推进市辖区规模结构调整，通过市辖区优化调整，促进人口和资源配置的优化重构，增强新设市辖区的人口吸纳能力和承载能力，平衡新城区和老城区的人口规模和管理幅度，缓解老城区的资源环境压力。推进小县合并，促进区域空间整合。针对山西省、河北省等省份存在县级行政区数量多、规模小的问题，积极稳妥、科学合理地有序推进小县撤并，对人口规模低于 15 万人、面积小于 500 平方公里的小县进行合并，减少行政资源浪费，优化生产要素合理配置。优化县级市空间布局，适当向边境地区、少数民族地区、传统农区倾斜。增设边疆中心城市、兵团城市，推动稳边固疆，打造边境开放经济带。加快完成自治州驻地设市步伐。稳步推进少数民族自治县的撤县设市工作，将民族自治下沉到乡镇，促进形成安定团结、各民族融合发展的局面。积极融入国家“一带一路”倡议，重点培育边境中心城市。关注传统农区的行政区划设置，在促进地级市扩容提质的基础上，选择经济实力较强、区位条件较好的县培育为区域副中心城市，带动传统农区就地城镇化。
推进扁平化管理，形成高效率组织体系
设立直辖市，缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。配合“一带一路”倡议和城市群发展战略，支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。深入推进省直管县和扩权强县改革，引导公共资源配置向县域倾斜。选择经济基础较好、特色城镇化发展较好的县级市率先实现省直管，激发县级市的发展活力，降低行政成本，提高行政速度和效率。在有条件的地方进行省直管县试点。首先可以考虑财政的直管，再逐步扩大对人事任命和各项经济社会权限的直管。谋划建立市县分等制度，提高行政资源优化配置能力。通过市县分等，科学界定不同等级市县政府的职能、机构编制、行政权限和财政转移支付额度，是国家高效治理的必然要求，也是提高行政资源优化配置能力的前置举措。推进基层行政区划设置优化，推进城市扁平化治理和精细化管理。推进城镇化地区的乡镇改设为街道，实现两级政府、三级管理，提高管理效率，优化基层服务。理顺行政管理体制，增强县城的聚集和规模效应，全面开展县政府驻地镇改设街道工作。积极稳妥地推进撤乡设镇和乡镇合并工作，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
“十四五”时期行政区划设置与空间治理协同联动的对策与建议
将行政区划调整纳入各地“十四五”规划，加强顶层设计
习近平总书记 2019 年底在《求是》发文指出，要推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局有 4 个方面要求，分别是“尊重客观规律”“发挥比较优势”“完善空间治理”“保障民生底线”。因此，完善空间治理、优化空间布局成为新时期的重要任务，而行政区划调整是优化空间布局，增强空间治理能力的基础支撑。因此，在“十四五”期间，贯彻落实《行政区划管理条例》的部署和要求，“加强顶层规划”，“将行政区划工作纳入国民经济和社会发展规划，将行政区划的管理工作经费纳入预算”。各地市按照社会经济发展和城市发展的需要，将未来 5 年内的行政区划调整需求写入“十四五”规划，指导当地的行政区划调整工作有序推进。
加强行政区划调整与国土空间规划的协同推进力度
行政区划设置是国土空间开发和空间治理的基础支撑，而国土空间规划是新时期国土空间开发布局和规划建设的总体部署，是实现“一张蓝图”的重要抓手。因此，应该高度重视行政区划调整和国土空间规划的协同互动机制。一方面，根据国土空间规划的内容和成果要求，将中心城区周边纳入“城市开发边界”的县（县级市）启动行政区划调整的工作，尽快实现撤县（县级市）设区，融入中心城区一体化发展。另一方面，在实施撤县（县级市）设区等行政区划调整后，中心城区的空间范围发生了变化，国土空间规划也要根据新的行政管辖范围进行修订和完善，确定新调整区域的功能定位、发展目标与空间布局。
以提高空间治理效率为导向，稳妥有序推进行政区划调整
行政管理层级和管辖幅度是影响空间治理效率的重要因素。党的十九届四中全会也明确提出“实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，这为新时期优化政府组织结构提出了新要求。因此，应该充分发挥行政区划调整对空间治理效率的重要调控作用，适当拆分部分行政管辖面积较大的政区，合并行政管辖面积较小的政区，促进同一级政区行政管辖幅度的适度均衡，实现行政管辖幅度与机构编制数量相匹配，激发地方发展活力，提高空间治理效率。另外，根据各设区市社会经济发展的需要，改变“城市+市辖区+乡镇街道”的三级制管理体制，在部分地区试点“城市+市辖区+大社区”或“城市+乡镇街道”两级制的管理体制，推进扁平化管理，提高行政管理效率。
行政区划调整要因地制宜，有所侧重，向城市群和国家重点战略地区倾斜
行政级别、行政权力与发展资源直接挂钩的情况下，要素和政策通过市场机制和城市等级 2 条通道向地级城市集聚和倾斜，其结果导致地级城市与县镇发展失去平衡。因此，行政区划调整审批政策要有所倾斜，因地制宜。在新时期推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，一方面应该加大行政区划调整对城市群的支撑作用，不断提升城市群的综合承载能力和资源优化配置能力；另一方面应该综合运用行政区划调整手段，将行政区划调整与国家重大区域发展战略相结合，将行政区划调整的重点往京津冀协同发展、长三角城市群一体化、粤港澳大湾区建设、雄安新区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展倾斜，有效支撑各项国家发展战略的实施。做好行政区划的顶层规划和统筹安排，因地制宜地推进中国各城市群和重点区域的行政区划调整，不断优化中国区域发展格局，推进高质量发展。
未来展望
行政区划调整对于优化区域发展格局、完善城市内部结构、提高空间治理效率、促进区域优化重组起到重要支撑作用。“十四五”期间，要深入贯彻落实“行政区划本身也是一种重要资源”的新理念，将行政区划调整作为优化城市空间布局，促进区域统筹和优势整合，使其成为提高空间治理能力和治理效率的重要抓手。“十四五”时期优化行政区划设置，要凝练区域优化布局的总体思路，全面推进行政区划的调整与改革力度。 创新城市群行政管理体制，提升行政管理效率和发展活力； 要因地制宜、有序地推进各级中心城市建设，促进中心城市扩容提质，提升能级，充分发挥辐射带动作用； 要促进城市型政区设置和区域重组，优化城市群城镇体系结构和空间布局； 进一步推进行政管理体制配套改革，推进县市分等改革和小县合并改革，建立县市等级相匹配的编制配置制度和财政分配制度。
推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十九大确立的发展目标，而行政区划设置是我国治理体系建设的基础支撑和重要抓手之一。在新的时代背景下，行政区划的作用和功能已远远超出划分行政管理单元本身，成为空间治理、结构优化、区域优化重组的重要手段。在全面深化改革的新时期，在今后的空间治理和研究中： 应该高度重视行政区划调整对空间治理体系建设的重要作用，加强相关的理论和实践研究。 进一步反思我国的城市发展规模、空间结构、城市等级等方面存在的突出问题，综合运用行政层级变动、行政等级提升、市辖区结构调整、增设市辖区、撤县设市、政区的拆分与合并等方式，优化各级城市的行政区划设置。 进一步分析和论证增设直辖市的必要性与可行性，如何缩小省级政区管辖幅度也是可以进一步深入探讨的重要课题，从而为我国省级政区空间治理能力的提升贡献力量。通过优化行政区划设置和行政资源配置，不断提升国土空间治理效率，形成城市发展与行政区划改革相契合、城市布局与区划结构相适应、行政等级与编制资源相匹配、城市体系与行政资源配置相协调的国家行政区划治理体系。（作者：王开泳、陈 田，中国科学院地理科学与资源研究所。《中国科学院院刊》供稿 ）