推动黄河流域高质量发展的路径、模式与建议

 作者：董战峰 生态环境部环境规划院研究员；璩爱玉 生态环境部环境规划院副研究员 

中国网/中国发展门户网讯 黄河流域是我国重要的生态屏障，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河流域生态保护和高质量发展成为国家战略，面临新的发展机遇和挑战。习近平总书记高度重视黄河生态环境保护，多次明确指出，黄河是中华民族的母亲河，保护母亲河事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。2020年政府工作报告明确，今年将“编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要”。黄河流域高质量发展还面临系列挑战，需要在新发展理念下，加强发展和生态环境保护工作的统筹推进，探索有效的高质量发展路径、模式和政策机制。

将水资源作为最大的刚性约束引导高质量发展转型

加强流域水资源节约保护。加快推进跨省区重要支流水量分配，优先生活用水，控制生产用水，保障生态用水，确保干流和主要支流不断流，根据生态优先和生态自然修复为主的要求，提出黄河干流和大通河、洮河、渭河、汾河、无定河、沁河等重要入黄支流的生态流量（水量）保障方案。强化流域重大控制性水利水电工程运行调度方式的生态优化调整。重点加强农业节水，推进高效节水工程建设。修订完善节水标准体系，建立节水激励机制。

实行最严格水资源管理制度。对取用水总量达到或超过控制指标的地区暂停审批新增取水，对不符合国家和省区用水定额标准的项目一律不予审批，以水资源的刚性约束倒逼促推经济社会发展方式和用水方式的转变。理顺水价机制，完善水价形成机制，通过阶梯水价实现节水和产业结构转型调整。建立覆盖全成本的污水处理收费机制，全力推进污水处理设施达标运行。

优化产业布局与布局。推进沿黄九省区“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”（即“三线一单”）的编制工作，划定并严守生态保护红线，实施准入负面清单管理，以水定发展，促进黄河流域产业结构调整优化。将黄河流域农田休耕轮作纳入国家耕地轮作休耕制度予以优先保障，制定黄河流域耕地轮耕休耕方案。优化资源消耗型产业布局，严格控制湟水河、渭河、汾河等流域煤炭行业的发展速度和规模，积极化解过剩产能，提高能源化工行业清洁化生产水平，推动工业园区循环化改造。优化资源消耗型产业布局，严格控制湟水河、渭河、汾河等流域煤炭行业的发展速度和规模。提高能源化工行业清洁化生产水平，推动工业园区循环化改造。大力发展林沙草产业，推进生态与旅游、教育、文化、康养等产业融合，引导发展优势特色生态产业。

将生态环境保护优先作为高质量发展的关键举措

系统谋划黄河流域生态保护治理重大举措。做好黄河生态保护治理顶层设计，研究起草黄河生态环境保护总体方案。统筹谋划“十四五”时期黄河生态保护治理。协调有关部门将黄河生态保护治理任务纳入“十四五”规划纲要与专项规划，谋划生态屏障建设、水土保持、水污染治理等生态治理重大工程。

推进流域污染综合治理。加大汾河等支流污染治理力度。排查和规范管理入河排污口，加强沿河化工园区监督管理，强化饮用水水源地环境监管，开展城镇污水集中处理设施及配套管网建设与改造，巩固提升黑臭水体治理成效。强化大气污染综合治理，加快推进冬季清洁取暖改造、工业污染源全面达标排放、“散乱污”企业综合整治，强化区域联防联控，有效应对重污染天气。推动沿黄九省区制定受污染耕地安全利用总体方案，有效管控土壤环境风险。

实施分区分类生态保护修复。加强流域生态保护红线监管。启动黄河流域生态状况评估。推进山水林田湖草生态保护修复工程试点。加大上游水源涵养区、中游水土保持、下游黄河三角洲湿地的保护支持力度。以生物多样性优先区为重点，推动黄河流域水生生物多样性及珍稀濒危物种调查，加强观测网络建设。

全力推进水土保持。进一步加大禁牧区的保护力度，充分发挥大自然生态自我修复作用。积极推进坡耕地综合整治、黄土高原塬面保护、病险淤地坝除险加固、小流域综合治理等国家水土保持重点工程实施，实施已垦草原治理，特别是在多沙粗沙区实施水土流失综合防治，在有条件的地方开展淤地坝建设，坡面建设梯田和实施林草措施。在城市周边等有基础、有条件的地区，开展生态清洁小流域建设。依托国家和省重点工程，大规模开展国土绿化行动，加强生态资源管护，着力修复林草生态系统。

将创新建立长效政策机制作为高质量发展的内生动力

研究制定黄河保护法，推动黄河保护法研究、立项和起草，规范和约束各级政府和全社会黄河开发、治理、保护与管理行为。按照流域统筹、协同推进、属地管理的全流域统一管理要求，明确流域治理保护的体制机制，划分国家、流域、区域治理保护相关事权，形成和固化最严格的水功能区划制度、排污口设置管理制度、水资源管理和节约制度、河道管理和滩区治理制度、生态环境分区管控制度、区域协同监督管理制度、流域生态补偿制度等，为流域治理与保护提供制度保障。

加大中央财政支持力度，建议国家绿色发展基金向黄河流域生态治理倾斜，研究设立黄河流域生态环境保护治理专项资金，推动重大生态环境保护治理工程项目落地。积极创新投融资机制，引导各类资金投入黄河生态环境保护治理。建立健全全流域纵向与横向相互结合、相互补充的生态补偿机制，统筹考虑上中下游、左右岸、干支流等不同特点，充分调动流域所在地方的积极性，推动形成共同抓好大保护，协同推进大治理的格局。完善和推广黄河流域水权交易机制，制定出台黄河流域水权交易办法。加快完成排污许可证管理改革，积极推动排污权交易。

完善黄河生态环境保护协调机制。建议成立生态环境部、水利部等部门以及沿黄九省（区）人民政府组成的黄河流域生态环境保护议事协调机构。加强黄河流域相关法律法规、规划政策、标准规范等制定，推动全流域水资源保护、生态环境风险防范治理等生态环境保护工作。完善跨区域管理协调机制，各有关部门要切实加强协调、指导与监督，加大财政和政策支持力度。沿黄九省区党委和政府作为黄河生态环境保护的责任主体，将相关目标、任务、工程纳入本地区国民经济和社会发展规划，制定实施方案和行动计划，逐级分解落实。