中国积极探索创新脱贫攻坚战的生态补偿机制

作者：董战峰 生态环境部环境规划院研究员  郝春旭 生态环境部环境规划院副研究员

中国网/中国发展门户网讯 生态补偿机制是打通“绿水青山就是金山银山”的重大措施。国家高度重视生态补偿机制建设，巩固脱贫成果，提高脱贫质量，为打赢打好脱贫攻坚战与污染防治攻坚提供长效机制保障。

中国推动多项生态补偿政策实施助力生态扶贫

2016年5月，国务院印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，指出“结合生态补偿推进精准扶贫，对于生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区，结合生态环境保护与治理，探索生态脱贫新路子”，这是推进生态保护补偿体制机制创新，推进重要生态地区扶贫工作的重要举措。2018年1月，《生态扶贫工作方案》制定，要求不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大贫困地区和贫困人口生态补偿受益程度，旨在建立公平性的贫困地区生态保护利益机制。2018年12月，《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》印发，提出在生态功能重要、生态资源富集的贫困地区，加大投入力度，积极稳妥发展生态产业，通过多元化、市场化方式，将生态优势转化为经济优势。同月，《关于生态环境保护助力打赢精准脱贫攻坚战的指导意见》印发,明确提出要扩大区域流域间横向生态保护补偿范围，让更多深度贫困地区受益，这是通过流域上下游横向补偿工作推进对贫困地区和人口的补偿。2019年8月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第五次会议，特别强调“全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付”，这为经济发展滞后的贫困地区实施生态补偿提供了方向。

生态补偿机制为生态脱贫提供有效路径 

跨省流域生态补偿加速上游地区生态脱贫。新安江、九洲江、汀江-韩江、东江、引滦入津、赤水河以及密云水库及上游等7个跨省流域已开展上下游横向生态补偿，累计落实生态补偿奖励资金63亿元。2019年，落实密云水库上游潮白河、九洲江、汀江—韩江流域上下游横向生态保护补偿奖励资金13亿元。例如，自实施河北省引滦入津流域上下游生态补偿以来，2018年承德全市14.31万贫困群众实现稳定脱贫，贫困发生率下降到2.52%，平泉市高质量脱贫出列，兴隆、滦平、承德县达到贫困县退出标准。长江经济带生态补偿为生态减贫脱贫提供资金保障。国家积极推进长江流域生态补偿工作，2018年-2019年落实长江经济带生态保护修复奖励资金130亿元，促进酉水、滁河、渌水流域先后建立跨省上下游横向生态补偿机制，助推上游地区生态减贫脱贫。如赤水河流域的四川省古蔺县实施万亩甜橙基地、千亩赶黄草核心基地、千亩高山优质蔬菜核心基地等项目，带动904户贫困户人均增收3000余元。

国家重点生态功能区财政转移支付缓解发展受限地区的“绿色贫困”问题。自2008年中央财政设立国家重点生态功能区转移支付以来，国家不断加大对重点生态功能区的保护力度。2019年中央财政下达重点生态功能区转移支付811亿元，比上年增加90亿元，增幅达12.5%。国家重点生态功能区转移支付缓解了生态产品提供地区与受益地区的公共服务水平不平衡问题，特别是发展受限地区的“绿色贫困”问题。

多元化生态补偿机制推进贫困区生态减贫脱贫 

绿色产业补偿模式助推流域上游生态减贫脱贫。流域生态补偿给上游地区的发展设置了约束空间，促进了上游地区产业结构绿色发展，实施流域生态补偿产生的产业结构调整效益显著，推进了流域产业结构优化升级，培育了特色优势生态产业。流域生态补偿带来的上游地区绿色就业，为上游地区带来就业机会，产生显著减贫脱贫效益。异地开发生态补偿模式加快贫困地区脱贫。浙江省磐安县是钱塘江、灵江等水系的发源地之一，金华市和磐安县通过市县联手、异地开发，实施异地扶贫“造血”，在金华市工业园区设立了一块“飞地”，即金磐扶贫开发区，金磐扶贫开发区吸引了130家企业入园，为磐安和金华分别解决1000多劳动力就业，开发区发展带来的利税加快了磐安脱贫步伐，磐安县摘掉了贫困县的帽子，走上了农业综合开发与发展生态旅游的全面、协调、可持续的发展之路，使得环境与发展矛盾得到有效化解。

重要生态保护区域生态补偿推动深度贫困地区脱贫。我国多个贫困县位于西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等“三区三州”深度贫困地区，这些地区大部分处于边疆地区、民族地区，均属于重点生态功能区财政转移支付范围。深度贫困地区基础设施欠账较多，基本公共服务缺口较大，重点生态功能区财政转移支付向深度贫困地区倾斜，加快补齐贫困地区生态环境、道路建设等基础设施的短板，强化生态扶贫。林业生态补偿推动带动林农脱贫。通过组建扶贫攻坚造林专业合作社，吸纳贫困人口参与生态建设等方式增加贫困农民收入。大力推进绿色产业脱贫，通过发展林下经济、木本油料、森林旅游、特色林果等绿色富民产业带动就业。通过推进林业科技创新脱贫，组织选派林业专家、科技特派员，与贫困户实现“一对一”精准对接帮扶，培训新型职业林农，提升贫困人口技能，持续输送林业工作人员。

巩固脱贫攻坚战果要持续完善生态补偿机制

持续加大中央财政对生态重要的贫困地区的财政转移支付力度。增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要生态区域或者生态要素实施国家购买，建立长效投入机制；在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度，为生态扶贫奠定资金保障。

提高贫困地区生态环境保护各类专项资金的绩效水平。适当提高主要生态公益林的补助标准，在生态环境保护各类专项资金使用和项目安排上要体现对欠发达地区或流域生态环境保护的支持，促进贫困地区实施生态保护与产业协调发展，增强贫困地区自我发展能力，提升优质生态产品的供给能力，实现生态保护地区和受益地区的良性互动。探索建立可持续市场化生态融资机制为生态扶贫提供杠杆作用。建立生态补偿基金，发挥财政投资引导带动和杠杆效应，并通过收益优先保障机制吸引金融机构以及社会资本投入，采用股权投资方式重点支持以PPP和第三方治理模式实施重大生态环境保护项目，拓展贫困地区生态保护的资金投入渠道和规模。

完善生态补偿实施能力巩固生态扶贫成效。补偿标准逐步从投入治理成本转向发展机会成本，转向生态效益贡献成本。强化县域生态环境质量评价与考核在资金调节中的作用，以生态保护运营成本为基础、以重点生态功能区区域发展权损失为上限，酌情逐年提高重点生态功能区生态转移支付资金标准，保障贫困地区基本的发展权益。