范恒山：打造长三角世界级城市群需解决五大问题

作者：范恒山著名经济学家、国家发改委原副秘书长

中国网/中国发展门户网讯 近日，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。实施长三角一体化发展战略，是引领全国高质量发展、完善我国改革开放空间布局、打造中国发展强劲活跃增长极的重大战略举措。

高水平打造长三角世界级城市群，是《规划纲要》提出的重大任务。在一体化推进中提出这一建设任务，不仅体现了与以往规划思路的承接与联系，而且更多反映了新环境新使命的特点和要求：其一，世界级城市群建设是在一体化背景下进行的，一体化是必要的前提，也是有效的手段；其二，世界级城市群建设体现了与一体化发展同样的目标要求，即引领高质量发展、打造国家发展强劲活跃增长极，从某种程度上说，长三角世界级城市群既是实现这一目标的支撑，也是体现这一目标要求的代表；其三，世界级城市群的打造与建成集中体现了一体化的水平和成就，是衡量长三角区域一体化发展成败的核心标志。有鉴于此，推进一体化，应当高度重视并全力打造长三角世界级城市群。

比较而言，长三角世界级城市群建设面对着许多特有的景况，例如区内城市群密集、同城化基础良好，以及发展不平衡、城市对农村的虹吸效应高于辐射效应等。因此，长三角世界级城市群建设既要遵循一般规律、充分借鉴国际成熟经验与成功做法，又要从实际出发，紧扣核心要求和关键环节，走一条具有自身特色的创新发展之路。从这一认识出发，打造长三角世界级城市群，除了做好统筹规划、建设内畅外通的交通基础设施等通用事项外，就城市本身而言，需要着力解决五个方面的问题： 

一是完善规模结构。应基于区域协调的要求，借助一体化，以加快发展中小城市为主攻方向，优化城市结构和规模。在路径上可以双向推进，一方面，依托城乡一体化发展机制，加快农村人口到中小城市落户步伐；另一方面，通过功能分解，引导人口和产业由特大城市主城区向周边中小城市疏散转移。通过努力，实现大中小城市和小城镇在城市群形态下的一体协调发展。

二是优化功能布局。打造长三角世界级城市群，必须着力解决大中小城市结构相似、功能重叠的问题，由此解决城市间相互封闭而又恶性竞争的问题。应基于比较优势和发展潜能，通过一体行动推动城市功能重构，促进有关功能向适宜城市集聚，借此强化各自的功能特色。按照主、辅配套与分工组合的原则，处理特大城市、中心城市与其他城市的功能设置，实现错位发展，并以此对不适宜的功能进行定向疏解。通过承接或增强等途径，强化大城市与周边中小城市的功能配套，使这些中小城市逐渐发展成为大城市的卫星城。

三是强化核心引领。城市群发展的品态、质量与效能，在很大程度上取决于核心城市的引领带动。《规划纲要》明确了上海在长三角一体化发展和都市圈建设中的龙头作用，上海应不负期待，超越自我而又拥有自信地履行好这个职责。重点是做好两个方面：其一，坚持发挥示范作用与发挥辐射作用结合。要站在全域角度，带头破除一切阻碍资源要素自由流动的藩篱，推动建立有利于一体化发展的法律法规与体制机制。率先推进关键领域一体化试验，以高姿态推动相关示范区建设，积极为面上探索经验和路径。要自觉强化创新策源能力建设，提升参与全球资源配置和竞争能力，在做优做强自身的基础上，向长三角区域和全国输送世界级品牌和超一流管理模式。还要结合重点领域的一体化建设，通过合作共建、对口帮扶、定向疏解等手段，支持相对落后地区加快高质量发展。其二，坚持“强中心”与“去中心”并举。一方面，按照功能优化的整体要求，进一步强化国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设。另一方面，加快疏解一般制造业等非大都市核心功能，推动相关产业、技术、人才等向长三角其它适宜地区转移。与此同时，结合其它中心城市功能疏解，着眼于优化城市结构、形成配套体系、支持落后地区发展等，打造一批功能疏解承载地。 

四是推动圈带协同。世界级城市群的基础是都市圈毗邻和城市带连接，而推动圈带协同联动则是打造世界级城市群的关键举措。对于长三角区域来说，既有都市圈或城市带的进一步构建问题，也有圈带自身的一体化发展问题。把握《规划纲要》的基本要求，可从三个方面下功夫：一是进一步优化圈带格局，充分考虑区域整体要求和现有发展基础，遵循客观规律要求，加快打造大上海都市圈，做强南京都市圈，推进杭宁舟城市带建设，提升皖江城市带等。二是大力促进圈带联动，强化体制机制创新，推动都市圈或城市带对内功能互补、对外开放合作，特别是注重推动隶属于不同行政区的圈带的协调联动，防止相互为壑。三是有序推动圈带一体发展。原则上，应按由内而外、由近而远的路径推动都市圈、城市带同城化建设，但也可以基于区域一体化要求，通过适宜的机制，由易到难推动各圈带中心城市间有关重要领域的制度衔接与公共服务、社会福利共享，以重点城市带动一般城市，加快推进城市一体化进程。

五是实现城乡融合。《规划纲要》专门就“促进城乡融合发展”作了部署。从打造长三角世界级城市群的角度看，要特别注重这样几点：第一，统筹制定规划。从城市或城市群发展整体出发，统筹谋划产业发展、土地安排、基础设施、公共服务、生态建设等重大事项布局，在规划层面率先打破城市城乡二元结构，并在内容上体现农村与城市的协同互补。第二，推进制度对接。《规划纲要》提出的推动城乡融合的各项改革措施，应大力在城市群建设中推行。尤其是要大力推动城乡资源要素的自由平等交换、加快形成保障农民与市民同等发展机会和均等享受基本公共服务权利的制度体系。第三，强化双向交融。通过推进农村“三权分置”等改革举措，促进城市优势生产能量进入农村，推动农村一二三产融合及技术水平、经营方式创新；通过构筑城乡居民身份地位平等的户籍登记制度和推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，有序推进农业转移人口市民化。第四，强化以城带乡。建立稳固的城市对农村的协作与扶助机制，运用经济、法律手段切实抑制城市对农村的各种形式的侵夺，最大限度地释放城市的辐射效应，减少并消除其虹吸效应。