菲律宾土地改革60年 是否应该继续?

发布时间:2019-04-19 15:25:58  |  来源:中国网·中国发展门户网  |  作者:李嘉毓  |  责任编辑:孙芳
关键词:菲律宾,土地改革,60年

中国网/中国发展门户网讯 菲律宾农业发展现状是低增长、低投入、低产出。根据世界银行数据,从1968年至2006年,菲律宾的农业增长率为2.5%。过去十年,菲律宾的农业增长率为1.3%。为何菲律宾的农业发展会陷入停滞状态?从宏观经济政策分析,农业在菲律宾国家发展战略中处于较低位置。2017年,农业支出仅占菲律宾政府财政总支出的3.5%。此外,农业部有选择地发展部分农业综合企业,忽视了对基础性生计农业的支持。农业生产资料投入不足导致农作物单产水平低。2010年,菲律宾的耕地灌溉率(潜在可灌溉耕地面积/耕地面积)为50%,而在同一时期,中国的耕地灌溉率为84%,马来西亚为88%。2013年,菲律宾有效耕地灌溉率仅为9.5%。相应的,与临近亚洲国家相比,菲律宾的主要农作物单产也处于较低水平。虽拥有“水稻绿色革命摇篮”之称,菲律宾(国际水稻研究所所在地)的水稻单产仅为38690kg/公顷(2016),远低于韩国(72228千克/公顷)、中国(69324千克/公顷)、越南(55810千克/公顷)等国。与周边国家相比,菲律宾的玉米单产在过去半个世纪也一直处于较低水平;油棕这一高附加值经济作物与其他国家相比,单产无明显优势。




菲律宾土地改革历程

从制度因素进行分析,菲律宾农业发展停滞与其土地制度有着密不可分的关系。在论述东亚发展型国家实现经济发展的大量文献中,“在经济发展初期阶段完成了较为彻底的土地改革”在不同程度上被认为是日本、韩国、中国等国家实现“东亚奇迹“的关键因素。伦敦政治经济学院James Putzel教授根据日本、韩国、中国大陆、中国台湾等东亚国家和地区土地改革历程,总结东亚发展型国家土地改革成功的经验包括:国家介入,迅速对土地所有权进行转化,从而破除地主-佃农这一劳动依附关系。 土地生产者能够获得贷款,进入农业生产资料投入及产出市场。动作迅速,避免土改成果被地主侵蚀。土地覆盖范围全面,包括地理意义和农耕意义两个方面的土地改革,对土地所有权进行制约。行政裁决,而非司法裁决。补偿低于市场价格。规范土地买卖市场。

与此相对,菲律宾的土地改革与其以“家族政治”为基础的民主体制相互作用,出现多次反复,至今仍进展缓慢。

1946-1964:建国之初的土地改革

殖民地时期,菲律宾土地主要集中于封建贵族与大地主手中,无地农民租种地主土地,成为佃农。1946年,菲律宾获得独立,并仿照美国建立民主共和制与产权制度,通过立法确定土地私有制。但这一立法没有还地于民的土地改革作为支撑,土地仍为少数大地主与贵族所有,农业生产模式以大农场经营与庄园为主,农民的佃农身份并未得到改变。土地私有制的确立非但未能改变小农无地少地的情况,反而使已有的佃农制度合法化。20世纪50年代至60年代,菲律宾历任政府针对土地集中问题在不同程度上进行了土地改革。但改革并未将封建家族与大资本家等主要利益集团囊括在内,效果有限。相应的,民主共和制下的两党制流于形式,演变为传统政治家族轮流坐庄。

1964-1986:威权政府下的土地改革

在费迪南德·马科斯(Ferdinand Marcos)威权统治时期,马科斯政府试图以定额地租和分期偿付低价等方式取代分成土地制度,以期通过提高产量降低地租/偿付地价在产量中所占的比重,实现渐进性的土地改革。在农业政策方面,马科斯政府实施农业综合开发计划:建立土地银行提供低息贷,推行“绿色革命”改良品种、推广良种、扩大种植面积、发展灌溉。生产资料的大量投入使土地产量出现显著提高,在20世70年代末,菲律宾短暂实现主要粮食自给。但由于地主阶级的阻挠、土改资金不足或被挪用、行政效率低下、行政成本过高、佃农群体在政治和经济地位中处于绝对弱势,以及威权政府下大资产阶级与军方势力不断扩大,随着马科斯威权统治的式微,这一土地改革陷入停滞。

1986-2016:“家族政治”民族体制下的土地改革

1986年,科拉松·阿基诺(Coraon Aquino)宣誓就职菲律宾总统。自此,菲律宾进入以家族权力为基础的民主体制时代。1987年,为获取农村选民的支持,出身大地主家族的阿基诺夫人启动全面土地改革运动(CARP),在不改变土地所有权的前提下,提出契约土地与产出分配等改革策略;之后历任总统延续全面土地改革运动,通过提高土地利用率和生产率来实现农业增产。在此过程中,菲律宾的政治权力始终由少数权贵家族垄断,土地改革并未对土地所有权进行再分配,农民仍处于无地少地状态,土改收效甚微。从1986年至2017年,土地改革完成分配的土地面积为4,652,067公顷,仅占菲律宾农业用地总面积的37%。

菲律宾土地改革进程缓慢成因

与上述东亚国家和地区成功的土地改革进行类比,菲律宾土地改革进程缓慢有如下原因:

一是1972年至2017年,仅有38%的农业用地实现所有权再分配,土改成果被地主侵蚀,土地流转变迁至其他用地。国家用于土地改革的财政资金不足,获得土地的农民由于缺乏生产资料,仍需依附地主。

二是从覆盖范围上看,土地改革所分土地大多为公共土地。在以“家族政治”为基础的民主体制内,掌控全国绝大多数私有土地的地主相应的在国家政治与经济生活中占据重要地位,这使得历届政府在利益团体内部进行改革举步维艰。少数自愿交公的私有土地大部分得到了很好的补偿,但绝大部分的强制征用的私人土地还未纳入土改范围。

三是在土地所有权变更中引入市场价格补偿机制,以市场价格对自愿出售土地的土地所有者给予补偿,行政成本过高。政府缺乏对土地市场的管理,错综复杂的土地所有制导致土地分配不清晰。

四是在土地所有权二次分配中引入法律裁定。农民为争取土地权益,向法院提起诉讼,司法审判耗时长,问题悬而未决,土地耕种陷入停滞,土改成果被稀释。


(李嘉毓 中国农业大学南南农业合作学院项目助理)

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