加快建立纵横结合、协同共治的长江经济带生态补偿长效机制

作者：董战峰 生态环境部环境规划院研究员

中国网/中国发展门户网讯 今年的全国两会上，长江经济带生态补偿受到高度关注。3月11日，生态环境部部长李干杰在记者会上表示，财政部会同生态环境部、发改委和其他相关部门正在积极推动长江生态补偿，去年中央财政资金拿出50亿元用于推动支持长江流域生态补偿，取得了很好成效，会进一步扩大、深化、运用好生态补偿机制。在国家有关部委大力推动下，以生态补偿为抓手推进“共抓大保护”的工作力度前所未有，长江经济带全流域、多方位的生态补偿体系正在形成。生态补偿机制已成为长江经济带上下游开展综合治理的重要手段。完善长江经济带生态补偿长效机制，需从实际出发，抓住关键问题，抓重点、补短板、强弱项，不断强化共抓大保护的协同性。

长江经济带生态补偿机制建设的重要性

中央高度重视长江经济带生态补偿制度建设。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”这是在新的历史起点上推动长江经济带发展的总要求和根本遵循。2018年2月，财政部印发《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，明确提出要积极发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，推动长江流域生态保护和治理，建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制，加大中央财政政策支持力度，增加均衡性转移支付分配的生态权重，加大重点生态功能区转移支付对长江经济带的直接补偿，实施长江经济带生态保护修复奖励政策，加大专项对长江经济带的支持力度。2019年1月，生态环境部、国家发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，提出要健全投资与补偿机制，拓宽投融资渠道，完善流域生态补偿。

生态补偿成为长江经济带生态环境保护的重要举措。长江流域是我国重要的经济带之一，是人口和经济高度集聚的区域，是我国生物多样性资源高度丰富的流域，也是我国重要的生态保护和建设区。随着长江流域社会经济的快速发展，开发和保护矛盾日益突出，经济发展和生态环境保护的关系失调，没有理顺流域上下游各相关方的经济关系和生态关系，导致生态环境需求和供给不均衡，产生了植被破坏严重、水土流失加剧等一系列威胁流域生态安全的问题，直接影响中下游的生态环境，中游河湖关系失调、湿地退化严重，下游一些地区的资源环境超载问题突出。生态补偿机制作为缓解环境与经济发展矛盾的重要手段，是长江经济带生态保护工作中不可或缺的环节。

生态补偿机制是打通“两山”通道的重要制度手段。生态补偿机制是通过财政支付转移等综合性手段解决流域上下游发展权不平等、生态经济利益不平衡、生态资产配置不合理等问题的一种机制。绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富，但当前绿水青山向金山银山转化的通道尚不畅通，生态保护补偿的目的就是要保护好绿水青山，让受益者付费、保护者得到合理补偿，可有效增加生态产品和服务，是一种可持续的生态产品价值实现路径，有助于实现金山银山和绿水青山的有机统一。生态补偿作为“绿水青山就是金山银山”的变现机制，在长江流域推广和实施具有重要的现实意义。

长江经济带生态补偿机制建设的关键问题

围绕长江经济带生态文明建设需要，以促进环境质量改善、生态健康安全、生态环境资产增值为目标，综合考虑长江经济带上下游各地经济发展阶段的差异性和生态环境公共服务供给的不均衡性，充分创新运用多种补偿方式，既要输血加大生态环境建设投入，又要大力营造环境并采取有效措施，扶助上游地区增强造血功能，合理弥补环境保护较好区域和企业为保护流域环境而损失的机会成本，逐步实现长江经济带上下游公平、科学、合理、高效利用长江流域生态环境资源，合理分担长江经济带各段区域内的环境保护责任，促进建立一种长效的长江经济带九省两市生态环境共同治理机制。

生态补偿主体与对象。长江经济带生态补偿主体主要有中央政府、上下游地方政府以及长江经济带生态环境保护受益主体。对于长江经济带生态环境保护权责关系比较清晰的，则主要由上下游地区间横向补偿机制解决；对于上游水源地保护、生态涵养等具有显著公共效益的补偿，则中央政府在事权分工上要予以支持。水利开发、矿产资源开发单位等作为受益主体也是重要补偿主体。补偿对象主要为提供长江经济带生态效益服务，达到环境保护要求的地方政府，为长江经济带生态环境保护造成发展机会成本损失的地方政府和农户等相关方。

生态补偿标准。长江经济带不同省份经济发展差异性很大，不宜采用统一的补偿标准，考虑建立基础补偿标准基础上的差别化跨界生态补偿标准体系。补偿标准测算可包括：以上游地区为生态环境质量达标所付出的努力即直接投入为依据；以上游地区为生态环境质量达标所丧失的发展机会的损失即间接投入为依据；上游地区为进一步改善生态环境质量而新建环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入。各跨界省份可依据需求协商议定。

生态补偿方式。从目前国内生态补偿实践经验来看，长江经济带生态补偿的方式主要基于政府主导下的财政转移支付，补偿方式以政府主导型为主。创新多元化生态补偿方式，需要充分调动长江经济带上下游地方政府之间的积极性，创新运用多样化补偿方式，包括政策性补偿、市场化补偿，如水权交易、排污权交易等，调动各利益相关方的积极性。随着水权体系的完善，政策运用的市场化环境的成熟，可逐渐转型到运用市场补偿为主的方式。

长江经济带生态补偿机制建设建议

强化长江经济带生态补偿机制建设的立法保障。强化长江经济带生态法治保障，尽快研究制定长江经济带生态环境保护法，或者出台长江保护法，明确界定中央、各地方、各部门的生态环境保护事权划分，明确实施生态保护补偿的重要性，并对补偿基准、补偿方式、补偿标准、联防共治机制等进行具体明确。

分步完善长江经济带生态补偿机制建设。长江经济带生态补偿机制建设坚持先易后难，试点先行、重点突破。首先积极推动各省区市建立省内上下游生态补偿机制，然后逐步扩大到跨省上下游生态补偿机制，最终建立以干流跨界断面水质为主、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准，形成长江干流生态补偿制度。在推进长江经济带上下游生态补偿的同时，探索在长江经济带建立重要生态功能区、湿地等领域建立生态补偿机制的可行路径，以流域生态补偿机制为核心，充分发挥不同领域生态补偿机制的协同效应。

拓宽长江经济带生态补偿的融资渠道与补偿方式。以提高长江中上游生态屏障地区生态功能为抓手，加大对这些地区的直接补偿力度。以拓宽生态补偿融资渠道为目标，探索构建长江经济带生态补偿基金，形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态补偿投融资机制。探索生态补偿与精准脱贫有机结合的路径，建立为农户和居民带来持续性收入来源的造血式、引导式生态补偿机制。探索自然生态资源占用生态补偿和自然生态产业化路径，把生态补偿融入区域发展，从产业承接、培育优势产业、共建园区等方面建立长江经济带“优势耦合、互利共赢”的产业补偿机制。

在长江经济带联防共治框架下推进流域生态补偿机制建设。共建协商平台，以打好碧水保卫战为抓手，充分发挥长江经济带发展领导小组作用，建立长江流域上下游横向生态补偿机制，协商推进长江经济带生态环境保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评共商、环境污染应急联防机制。在联席会议制框架下，通过加强引导、技术指导、强化规范、统筹协调长江流域九省两市推进生态补偿机制建设。

建立统一共享的生态补偿大数据平台为实施补偿提供支撑。建议尽快实现长江经济带跨省、跨部门的协同互动和信息资源共享，建立长江经济带生态补偿大数据平台，并将其纳入长江经济带大保护综合信息平台。国家有关部门和地方共同制定生态环境监测方案，统一布局规划建设生态环境监测网络，基本实现环境质量、生态状况全覆盖。建立长江流域水质监测预警系统，逐步实现流域水质变化趋势分析预测和风险预警。强化长江流域生态环境状况定期监测与评估，特别是自然保护区、重点生态功能区、生态保护红线区等生态保护重要区域。