生态文明建设的“四个一”是公民环境权的有效保障

作者：唐颖侠 南开大学人权研究中心副主任，法学院副教授

中国网/中国发展门户网讯 2019年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时，强调要保持加强生态文明建设的战略定力。生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的结果，我国的生态文明建设从理念的提出到确立为“五位一体”国家战略的重要组成部分，是一个理论与实践不断探索的渐进过程。

生态文明建设：从理念到战略的演进过程

党的十六大报告将生态和谐理念上升到文明的战略高度，初步奠定了生态文明建设的思想基础。党的十七大首次将“生态文明”的概念写入党代会报告。党的十七届四中全会又把生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、社会建设、文化建设并列的战略高度，形成了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。“十二五”规划纲要明确把“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”“提高生态文明水平”作为我国“十二五”时期的重要战略任务。党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。党的十九大报告重申建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须坚持人与自然和谐共生，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，为全球生态安全做出贡献。

2015年5月公布的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确了生态文明建设的总体要求和目标愿景，可以看作是指导我国全面开展生态文明建设的顶层设计文件。同年9月，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》被视为生态文明各领域改革的纲领性文件，具体阐明了我国生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标、实施保障等重要内容。而随后公布的“十三五”规划的十个目标中，加强生态文明建设首度被写入五年规划，这一方面表明加强生态文明建设的重要性，另一方面也标志着生态文明建设从制度制定到实施阶段的过渡和转变。

2019年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，要加大生态系统保护力度，要打好污染防治攻坚战。在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。这“四个一”体现了我们党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的地位，体现了党对建设生态文明的部署和要求。“四个一”的论述总结了党自十八大以来关于生态文明建设的思想不断丰富和完善，体现了党对生态文明建设内在规律的深刻把握。通过绿色发展促进经济高质量发展，实现经济建设与环境保护的有机统一，和谐相处。

生态文明建设的法治化：从党的意志到国家根本大法

根据党的十九大报告，党章中把我国社会的主要矛盾修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与此相适应，将实行最严格的生态环境保护制度、增强绿水青山就是金山银山的意识、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国等内容写进党章。生态文明建设写入党章，具有了党内法规的严肃约束力，突破了部门间的藩篱，成为全党的政治追求、政治任务和政治纪律。

2018年，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明正式写入国家根本大法，实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。

此前，宪法作为国家的根本大法在环境保护的规定方面仅限于寥寥几条。由于缺乏宪法的规定，下位立法关于生态文明的阐释和规定，无论是从逻辑推理上看，从内容的完整性上看，还是从体系的衔接和协调上看，都是有缺憾的。宪法有了关于生态文明的思想阐述和原则性规定，发挥总揽全局的规范作用，我国的基本法律和其他法律、行政法规和规章、地方法规和规章、自治条例和单行条例等，就能全面地、系统地、持续地贯彻和发展生态文明思想，使生态文明建设真正从法律上进入“五位一体”的总体布局，真正使生态文明建设法治化。

生态文明建设的出发点与归宿是公民环境权保障

中国特色生态文明建设的根本目的和最终结果是为人民创造良好的生产生活环境。为人民创造良好生产生活环境是生态文明建设的前提与基础，生态文明建设取得的成果也应体现在为人民创造良好生产生活环境上。因此，环境权是生态文明建设的出发点与归宿。

生态文明建设要求政府保障公民的环境权利的实现。生态文明建设从概念形成逐步发展为“五位一体”之一的国家重要战略的过程，深刻反映了中国政府保护公民环境权的决心与责任。自2009年第一部《国家人权行动计划(2009～2010年)》将环境权利确定为基本人权之一，到2012年6月11日公布的《国家人权行动计划(2012～2015年)》明确环境权利为一项重要的基本人权，政府对公民环境权的重视程度得到了很大提高。2016年9月公布的第三部《国家人权行动计划(2016～2020年)》又为保障公民的环境权利设立了更高的标准，要求“普遍提升人民生活水平和质量；健全公共服务体系，提升服务均等化水平；全力实施脱贫攻坚，实现现行标准下的贫困人口全部脱贫；有效保护产权；总体改善生态环境质量；努力使发展机会更加公平，发展成果更加均等地惠及全民，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”并进一步详细论述通过切实落实环境保护法和大气污染防治法，完善环境公益诉讼等配套制度；坚持不懈治理大气污染；强化水污染防治；制定实施土壤污染防治行动计划；加强危险废物污染防治；加强海洋资源环境保护；推动能源结构优化升级；推进生态建设；完善环境监察体制机制等措施，以“实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，着力解决大气、水、土壤等突出环境问题，实现环境质量总体改善”。

公民环境权利的实现要求政府切实落实环境保护责任。政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果。落实政府环境保护责任首先要依法确立政府的环境责任。新环境法形成了人大监督、行政监督、司法监督和公众监督四个层次的政府环境行为监督制约体系，努力实现“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”这一目标。同时，一些创新性条款，例如旨在使政府将环境保护纳入地方经济发展决策范畴的“行政限批”制度；为克服环保执法中地方保护主义而设立的“越级处罚”权；以及地方环保负责人“引咎辞职”等行政处分、行政问责制度等均能在实践中为规范和落实政府环保责任提供新思路、新方法。除此之外，在中国特色社会主义制度之下加强立法创新，将地方党委纳入法制的框架之下予以规范，让地方党委变成一个责任党委，建立党政同责、齐抓共管的责任框架也能为公民环境权的实现提供有效保证。

建设生态文明是全面建成小康社会的一项新要求、新任务，是实现中华民族永续发展，走向社会主义生态文明新时代的根本保障。中国特色生态文明建设的根本目的和最终结果是为人民创造良好的生产生活环境，环境权是生态文明建设的出发点与归宿。在现代法治社会中，通过司法途径来保障公民的环境权具有更加切实的法律实践意义。环境保护相关法律的修订以及司法体制和环境资源审判领域的一系列新举措将更好地保障公民环境权利逐步得到实现，更快地推动中国迈向生态文明新道路。