解读《政府工作报告》:正视经济下行压力促进经济社会持续健康发展

作者：李若愚 国家信息中心预测部财金研究室主任

中国网/中国发展门户网讯 3月5日，李克强总理在作政府工作报告时，直面我国经济面临的下行压力，对“确保经济运行在合理区间”强化了宏观经济政策的逆周期调节和应对。

经济下行压力加大

近些年，我国经济持续处于转型升级与结构调整的阵痛期，在周期性、结构性问题相叠加的压力下，经济增速总体稳中趋缓。2018年以来，中美贸易摩擦带来的外部风险骤然上升，给一些企业生产经营、市场预期带来不利影响。回顾过去一年的工作，李克强总理在作政府工作报告时毫不讳言：“我国发展面临多年少有的国内外复杂严峻形势，经济出现新的下行压力”。2018年全年GDP增长6.6%，分季度看，2018年1-4季度同比增速分别为6.8%、6.7%、6.5%、6.4%，呈逐季放缓之势。虽然2018年经济增长预期目标顺利实现，但“成绩来之不易”。对于2019年国内外形势，李克强总理客观清醒地指出“我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大，要做好打硬仗的充分准备。”与2018年GDP预期目标为“增长6.5%左右”相比，2019年GDP预期目标调整为“增长6%-6.5%”。从投资、消费、出口三大需求表现看，经济下行压力加大。

消费增速减慢

2018年以来，社会消费品零售总额增速呈放缓势头，降至个位数水平。全年社会消费品零售总额名义同比增长9.0%，比上年低1.2个百分点。汽车和住房两大耐用品消费降温，汽车消费同比增速由过去的两位数变为负增长。受购置税减半政策取消、保有量不断提高、用车成本增加等多因素叠加影响，2018年规模以上单位的汽车类商品零售总额同比下降2.4%。随着房地产市场调控政策持续趋严，全国商品房销售面积增速大幅回落。2018年商品房销售面积增长1.3%，增速比上年回落6.4个百分点。与购房相关的居民消费支出增势减弱，2018年规模以上单位的家具和建筑装潢材料类零售额分别增长10.1%和8.1%，增速较上年同期分别回落2.7个和2.2个百分点。伴随经济下行压力加大，居民收入增长也在放缓，加之家庭高杠杆和高房价对消费的挤出效应，2019年消费增长仍面临一定下行压力。2018年全国居民人均可支配收入剔除价格后实际增长6.5%，增速比上年回落0.8个百分点。2019年春节黄金周期间，全国共发送旅客同比增长0.35%，增速低于去年同期2.3个百分点；全国零售和餐饮企业实现销售额较去年春节黄金周同比增长8.5%，增速比上年同期下滑1.7个百分点，且首次降至个位数；全国接待游客人次同比增长7.6%，实现旅游收入增长8.2%，增速分别比上年同期下滑4.5和4.4个百分点。

有效投资增长乏力

“十二五”以来，我国固定资产投资增速呈高位持续减缓态势。2014年至2016年上半年，投资增速下滑势头加剧，短短两年半时间内由20%以上的高水平降至10%以下的低水平。严控地方政府隐性债务增量和清理不合规的PPP项目导致基建投资增速出现断崖式下降，拖累2018年投资增速再次加快下滑。剔除价格因素后，2017年投资实际增速有统计数据以来首次跌至GDP增速以下，2018年投资实际增速更是仅为0.5%。除基建投资增速出现断崖式下滑外，其他主要投资构成增长均稳中有升。2018年制造业投资增长9.5%，房地产开发投资增长9.5%。

展望2019年，有效投资增长仍面临较大困难。一是基建投资难提振。尽管基建投资增速自2018年10月迎来筑底反弹，但累计同比增速仅从9月的3.3%反弹到12月的3.8%，反弹幅度相当微弱。在坚决遏制地方隐性债务增量的前提下，在地方债违法违规问责风暴持续的压力下, 基建投资增速的进一步回升将受制于财政资金的配套融资难以补足，受制于地方政府因问责而意愿消极。二是制造业投资难保持。目前制造业投资已回升至2015 年7月以来的最高水平，未来继续上行空间不大。而且2018年下半年以来，制造业PMI、PPI同比涨幅与规模以上工业企业利润同比增速均持续放缓，制造业景气度下降和中美贸易摩擦升级冲击企业生产经营信心都不利于制造业投资增长。三是房地产投资难稳定。当前房地产“开发投资主要受土地购置费拉动、资金来源主要靠销售回款支撑”的增长模式高度依赖市场销售情况和预期，脆弱性较高。全国商品房销售已“量缩价稳”，房地产开发投资增长的可持续性堪忧。

外部环境变化影响出口增长

李克强总理在作政府工作报告时指出，过去的一年，“我们面对的是深刻变化的外部环境。经济全球化遭遇波折，多边主义受到冲击，国际金融市场震荡，特别是中美经贸摩擦给一些企业生产经营、市场预期带来不利影响。”美国分别于2018年7月6日、8月23日和9月24日对从中国进口的总额2500亿美元的商品加征进口关税。11月、12月出口增速出现大幅放缓，显示中美贸易摩擦对出口的影响开始显现。

随着中美贸易磋商推进，中美贸易摩擦出现阶段性缓和。美国贸易代表办公室近日宣布，对2018年9月起加征关税的自华进口商品，不提高加征关税税率，继续保持10%，直至另行通知。虽然美国政府未进一步提高关税税率，但已加征的关税也没有调低，中国输美产品加征关税的负面影响将在2019年逐步显现。中美贸易摩擦对我国企业信心和预期产生一定冲击。

除中美贸易摩擦带来的风险外，全球经济增长下行风险也在日益凸显。世界银行2019年1月8日发布《全球经济展望》，将2019年和2020年全球经济增长预测值均下调0.1个百分点，并警告下行风险上升。IMF 1月21日发布《世界经济展望》，将2019年和2020年全球经济增长预测值再次下调0.2和0.1个百分点。联合国在同日发布的《2019年世界经济形势与展望》报告预计2019年和2020年全球经济增长3%，略低于2018年3.1%的增速。

宏观经济政策强化逆周期调节

面对经济下行压力加大，2018年12月召开的中央经济工作会议提出，宏观政策要强化逆周期调节，稳定总需求。李克强总理在作政府工作报告时进一步提出，“要正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，加强政策协调配合，确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展。” 

积极的财政政策要加力提效，减税降费力度进一步加大。为应对经济下行压力，积极的财政政策更为积极，着力减税降费。2018年以来，持续推进增值税和个人所得税改革，出台小微企业税收优惠政策，出台鼓励研发创新等税收政策。

按照《政府工作报告》的安排，2019年积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费。2019年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿元，其中，中央财政赤字1.83万亿元，地方财政赤字9300亿元。2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元。2019年将进行更大规模的减税与降低社保缴费负担，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。对于减税，重点是深化增值税改革，尤其是降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实。明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策。今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。

稳健的货币政策要松紧适度，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题。2018年针对融资难融资贵问题，去杠杆政策有所调整，货币政策持续向偏宽松方向微调。2018年4月召开的中央财经委员会第一次会议首次正式提出“结构性去杠杆”，要求“分部门、分债务类型提出不同要求”，“努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降”。稳健的货币政策转向中性偏宽松。金融调控以加强对中小微企业与民营企业的金融服务，疏通货币政策传导机制作为工作重点。银保监会就银行业加大民营企业和小微企业融资服务力度情况进行调研督导和召开座谈会，指导银行保险机构加大信贷投放力度，提高小微企业贷款不良容忍度，调整贷款损失准备监管要求等。银保监会还提出，初步考虑对民营企业的贷款要实现“一二五”的目标，即在新增的公司类贷款中，大型银行对民营企业的贷款不低于1/3，中小型银行不低于2/3，争取三年以后，银行业对民营企业的贷款占新增公司类贷款的比例不低于50%。2019年2月中办与国办印发了《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

按照《政府工作报告》的安排，2019年稳健的货币政策要松紧适度，广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。在实际执行中，既要把好货币供给总闸门，不搞“大水漫灌”，又要灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，防范化解金融风险。改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚。加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。支持大型商业银行多渠道补充资本，增强信贷投放能力，鼓励增加制造业中长期贷款和信用贷款。李克强总理在作政府工作报告时提出，2019年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。清理规范银行及中介服务收费。完善金融机构内部考核机制，激励加强普惠金融服务，切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善，综合融资成本必须有明显降低。