中国脱贫攻坚对国际人权保障事业有重要意义

李云龙 中央党校国际战略研究院教授 中国人权研究会常务理事

中国网/中国发展门户网讯 生命权是一切人权的基础，所有其他人权都建立在生存的基础之上。贫困阻碍了生存权的实现，是对人权的严重限制。消除贫困就是保障人权，同时也是实现其他人权的前提和条件。

消除贫困就是保障人权

中国政府很早就认识到消除贫困的重要性。1986年，中国政府确定以开发式扶贫作为农村扶贫政策的核心和基础。同时，中国政府成立了扶贫领导机构（国务院贫困地区开发领导小组，后于1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），从中央政府层级负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也都成立了扶贫开发领导小组，设立了扶贫办公室，在乡政府中设置了扶贫专干，负责本地的扶贫开发工作。

1994年3月，中国政府公布《国家八七扶贫攻坚计划》，提出要用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。2000年，除少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。

2001年，中国政府制订了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，这个文件最大的亮点是把解决了温饱问题、但生活尚不富裕的广大低收入人口纳入了政府扶贫范围。2009年，中国取消了绝对贫困线和低收入线的区别，把低收入线作为贫困线。这样，中国农村贫困线就提高到1196元。到2010年，贫困地区经济全面发展，农村居民的生存和温饱问题基本解决。全国农村扶贫标准从2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币。农村贫困人口数量从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人。中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。

在此基础上，中国政府制定了新的扶贫规划——《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，提出了更高的扶贫要求，把扶贫内容扩大到义务教育、基本医疗、住房等公共服务领域，明确规定：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》标志着中国农村扶贫开发进入了一个新的阶段，从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

启动人类历史上最大规模减贫工程

在农村扶贫取得巨大进展的情况下，中国政府决心投入更大的力量，彻底解决农村贫困问题。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，除了重申《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》确定的扶贫目标外，还提出要“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”一场规模空前的减贫工程由此拉开序幕。

精准扶贫是脱贫攻坚的基本方略。随着贫困地区基础设施的不断完善和经济的持续发展，农村贫困人口大量减少，开发式扶贫的效率开始降低。大水漫灌式扶贫开发的局限性愈益显现。尽管投入大量扶贫资金，但取得的效果却并不十分理想。多年来，扶贫工作始终存在着贫困人口底数不清、针对性不强以及扶贫指向不准的问题。针对这方面的问题，中国政府提出了“精准扶贫”。

习近平总书记说：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”

分类脱贫是脱贫攻坚的指导方针。中国政府提出分类脱贫的概念。这就是说，要根据贫困地区和贫困人口的具体情况，因地制宜，采取适合贫困人口特点的脱贫形式。根据2014年底7000万贫困人口的不同情况，中国政府制定了有针对性的脱贫方案。

首先，对于有劳动能力和生产技能的贫困人口，主要通过发展生产脱贫。政府支持贫困群众因地制宜地发展各种特色产业，推动他们走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。其次，对于自然条件恶劣、生态系统脆弱、不具备生产生活条件的地区的贫困人口，由政府出资迁移到生产生活条件比较好的地方，实现易地搬迁脱贫。再次，对于有劳动能力的贫困人口，尤其是年轻贫困人口，通过提高他们的教育水平，通过职业培训和职业技能提升，帮助他们在第二和第三产业找到工作岗位，实现转移就业脱贫。最后，对失去劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口，通过把他们全部纳入农村最低生活保障制度的办法来脱贫。

落实脱贫攻坚责任制。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，要实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。党中央、国务院主要负责统筹制定扶贫开发大政方针，出台重大政策举措，规划重大工程项目。

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《脱贫攻坚责任制实施办法》，细化了各部门和各级党委政府的责任。在中央层面，国务院扶贫开发领导小组负责全国脱贫攻坚的综合协调，有关中央和国家机关按照工作职责制定配套政策并组织实施，中央纪委机关对脱贫攻坚进行监督执纪问责。在地方层面，省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责，并确保责任制层层落实。市级党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目，对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等工作进行督促、检查和监督。县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任，负责制定脱贫攻坚实施规划，优化配置各类资源要素，组织落实各项政策措施，县级党委和政府主要负责人是第一责任人。

中办、国办就落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》制定了10个配套文件，32个牵头部门和77个参与部门共出台118个政策文件或实施方案。各行业部门将扶贫内容纳入“十三五”行业专项规划优先安排。各地普遍结合“十三五”规划，编制省级“十三五”脱贫攻坚规划，出台包括一个全面推进脱贫攻坚的文件以及若干个配套文件在内的“1+N”精准脱贫系列文件。从省市到县乡，各级党委和政府都由主要领导亲自挂帅，负起全责，并层层督促，层层落实。按照精准脱贫要求，各地脱贫方案和脱贫责任落实到了每个贫困村和每个贫困户。

脱贫攻坚有效促进人权保障

农村扶贫改善了中国贫困人口生存状况，有效促进农村贫困人口的人权保障。脱贫攻坚加快了中国消灭绝对贫困的步伐，大幅提高贫困人口生活水准。同时，脱贫攻坚对世界人权保障事业也是一个有力的促进。

农村扶贫有效改善中国人权状况。扶贫开发大大改变了中国农村贫困地区的落后面貌，提高了农村贫困人口的生活水平，缓解了贫困状态，减少了贫困人口，有力地推动了中国人权保障事业的发展。改革开放40年来，7亿多贫困人口摆脱贫困。2017年底，全国共有农村贫困人口3046万人，贫困发生率下降到3.1%。贫困地区农村居民人均可支配收入9377元。

按照每人每年2300元（2010年不变价）的现行农村贫困标准计算，1978年全国8亿农村人口中，有7.7亿以上都属于贫困人口，贫困发生率达到97.5%。从几乎所有农村人口都处于绝对贫困状态，到几乎所有农村人口都摆脱绝对贫困，毫无疑问是中国人权保障的巨大进步，

脱贫攻坚全面消除贫困，提升中国人权保障水平。按照中国政府确定的脱贫攻坚规划，到2020年将实现现行农村贫困标准下贫困人口全部脱贫。

脱贫攻坚目标已经远远超出了简单生存问题和温饱问题的范围，容纳了更加广泛的内容。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》确定的扶贫项目，包括普及高中阶段教育、提供均等的公共文化、公共卫生和基本医疗服务、新型农村合作医疗覆盖全部贫困人口、完善农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度、实现新型农村社会养老保险制度全覆盖等。国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》确定的贫困地区发展和贫困人口脱贫指标除了收入指标外，还包括义务教育、医疗、住房等指标。脱贫攻坚目标远远超过了消灭绝对贫困，包含大量小康生活内容。

中国脱贫攻坚对国际人权保障事业有重要意义。长期以来，国际社会都把促进发展、消除贫困作为国际人权保障的重要目标，致力于通过国际合作减贫。中国是最早实现千年发展目标的发展中国家。由于减贫行动规模巨大，脱贫人口数量众多，中国扶贫事业具有重大的世界意义，是国际减贫努力的重要组成部分。中国扶贫成就同时也是对国际人权事业做出的重大贡献。

中国减贫成功对许多发展中国家有鼓舞和激励的作用。贫困是一个世界性顽疾，多年难以根除。一些发展中国家尽管经济在发展，但贫富差距以及由此带来的贫困问题仍无法解决。不少发展中国家的减贫事业陷入了越减越贫的怪圈。中国在减贫领域的成功实践给其他面临贫困问题的发展中国家增强了信心。

中国农村扶贫的成功经验对许多发展中国家有启发和借鉴意义。目前世界上还有8亿多极端贫困人口，全面消除贫困仍然是国际社会的重大挑战。联合国《2030年可持续发展议程》的首要目标就是消除贫困。中国开辟了一条发展中国家主要依靠本国资源和力量消除贫困的新道路。中国政府把发展经济作为全国工作中心，同时在经济发展的基础上努力解决贫困问题。中国减贫的最大特点，就是通过自我发展消除贫困。