打赢脱贫攻坚战三年行动更聚焦特殊贫困群体

李国祥中国社会科学院农村发展研究所研究员

2018年8月19日公布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（下文简称《指导意见》），提出未来3年脱贫攻坚要聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，以更有力的行动、更扎实的工作，集中力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚，确保现行标准下农村贫困人口如期全部实现脱贫，在中国彻底消除绝对贫困；确保包括深度贫困地区在内的所有贫困地区如期全面完成脱贫任务，在中国解决区域性整体贫困。

目前，全国大约有3000万人贫困人口尚未脱贫，平均每年需要减少贫困人口约1000万人。如果单从数字来看，国家继续采取超常规举措脱贫攻坚，每年减少约1000万人应该十分乐观。自党的十八大号召全面打响脱贫攻坚战以来，我国贫困人口累计减少6853万人，年均减少1370多万人。

但是，必须清醒看到，随着脱贫攻坚的不断推进，那些很难脱贫的特殊贫困群体的占比将不断提高，越往后脱贫工作难度越大，脱贫任务越艰巨。

特殊贫困群体都是一些脆弱群体，家庭资源条件有限，贫困人口自身条件也不好，经济承受能力差，因病因残因老致贫普遍，脱贫后如果保障措施不到位，相对更容易返贫。国务院扶贫办的资料显示，在尚未脱贫的建档立卡贫困人口中，因病致贫占比超过40%，因病致贫比例最高。残疾贫困人口、老年贫困人口也都占有一定比例。贫困人口全部脱贫，是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。更加聚焦特殊贫困群体，对于打赢脱贫攻坚战更具有决定性意义。

产业扶贫和就业扶贫是贫困人口脱贫的两条基本途径，但这两条基本途径对特殊贫困群体要么无效，要么难以有效。特殊贫困群体，往往是一些没有劳动能力、完全或者部分丧失劳动能力的病人、残疾人、老年人，以及深度贫困地区缺乏产业且生态脆弱生存环境恶劣的贫困人口。这些贫困人口无法直接依靠产业和就业能够脱贫。

针对特殊贫困人口脱贫，总体上必须坚持保障性扶贫和开发式扶贫相统筹，但应把保障性扶贫摆在突出位置，主要由社会保障来兜底。《指导意见》指出，实施保障性扶贫，一要建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以慈善帮扶、社工助力等为辅助的综合保障体系；二要完善农村低保制度，将完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口纳入低保范围，做到应保尽保。同时，《指导意见》还提出要深入实施健康扶贫工程、开展贫困残疾人行动、加强养老保障。

针对特殊贫困人口脱贫，也不应该完全忽视产业扶贫和就业扶贫。在脱贫攻坚战中，贫困地区有很多优惠政策助力产业发展，虽然特殊贫困群体无法直接参与产业发展，但给予贫困户的产业扶持政策不能漏掉特殊贫困群体。一些地方探索将特殊贫困群体享有的农村集体资源和产业扶贫资金集中起来，入股当地产业发展前景和经济效益好的企业，让特殊贫困群体分享资产收益，这类做法是值得总结和借鉴的。还有一些地方为特殊贫困群体提供公益性岗位，如公益生态林看护，让特殊贫困人口做力所能及的工作。

各地探索让特殊贫困群体参与产业扶贫和就业扶贫，不仅需要精准识别贫困户，为贫困户建档立卡，而且还需要进一步精准识别特殊贫困群体，并采取区别于其他贫困户的差异化措施。一些地方，曾经让所有建档立卡贫困户都享受产业扶贫资金资产收益，导致一些有劳动能力的贫困户也不想依靠自身发展来脱贫，这种做法遭到扶贫“养懒汉”的质疑，这一观点是值得重视和反思的。但是，让特殊贫困群体通过扶贫资金及资源资产入股分享产业发展带来的收益，这应该是无可厚非的。

深度贫困地区是特殊贫困群体的集中区域。深度贫困地区的贫困户，生存发展环境对贫困户脱贫的制约仍然比较大。《指导意见》指出，“三区三州”等深度贫困地区不仅贫困发生率高、贫困程度深，而且基础条件薄弱、致贫原因复杂、发展严重滞后、公共服务不足，要集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚，着力改善深度贫困地区发展条件，着力解决深度贫困地区群众特殊困难。

打赢脱贫攻坚战三年行动聚焦特殊贫困群体，通过对这类贫困群体加强社会保障兜底的同时，还探索一些有效的补充办法，不仅有助于提高脱贫质量，让特殊贫困群体脱贫不返贫，而且对于确保不让一个贫困人口落下建成全面小康社会具有标志性意义。（观点中国）