五问乡村振兴 | 如何盘活农村土地，变“闲”为“宝”？

 土地，是农业的命脉，当前农村最重要的生产要素是土地。怎样通过盘活农村土地，唤醒这些“沉睡的资本”，是未来中国乡村能否真正实现振兴的关键。

中国农村的“三块地”主要指的是承包地、宅基地、村集体建设用地。其中承包地经营权的放活，让农民享受到了财产权带来的收益；宅基地的“三权分置”也已经有省份先行先试；至于农村集体建设用地上市交易，则已经在部分地区开始破冰探索。

政策密集关注

党的十九大提出，在第二轮土地承包到期后再延长30年，这意味着中国今后土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变，也意味着集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。给农民吃了“定心丸”。同时，将“完善承包地三权分置制度”作为实施乡村振兴战略的一项重要举措进行了专门阐述。

今年中央一号文件提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告中表示，全面深化农村改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，同时探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。

3月7日上午，在十三届全国人大一次会议记者会上，农业部部长韩长赋表示，土地是乡村振兴的关键要素。我国农村承包地已经实现所有权、承包权和经营权“三权分置”，这也可以借鉴引用到宅基地以及闲置房的使用上。

盘活沉睡的土地资源

每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，农村就出现了大量农房、宅基地常年闲置的状况。

储量巨大的宅基地资源，在城市用地资源日渐枯竭、农村人口长期处于净流出的今日，或将成为解决当下城乡不平衡的有力方法。“农村承包地‘三权分置’是实施乡村振兴战略的重要方式和手段，需进一步推动和完善。”民革中央向全国政协十三届一次会议提交的提案表达了将农地“三权分置”作为一项系统性工程科学统筹、有序推进的重要意义。

目前，农村宅基地改革已在全国15个地区进行了试点。一些地区已经在宅基地所有权、分配资格权和使用权“三权分置”方面进行了一定规模的实践。2月27日，就在全国两会召开前夕，安徽省旌德县颁发了全国首本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证，该证一式三份，权利人一栏写明了“三方”：宅基地使用权人、宅基地资格权人、宅基地所有权人。该县通过农村宅基地“三权分置”不动产登记证的发放，实现农地、林地等所有农村集体资产产权全明晰，为今后促进生产要素全流动、实施乡村振兴战略打开了通畅之门。

“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，不仅能有效盘活闲置的农房和宅基地，提高土地的利用效率，而且也将有效增加农民的财产性收入。”全国政协委员、中国土地勘测规划院地价所所长赵松在接受本刊记者采访时表示。

全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明也表达了同样的观点：我国农村大量建设用地是低效利用或闲置浪费的，一户多宅和空心村现象非常普遍，“若能有效盘活和利用这些土地资源，将对乡村振兴的实现起重要作用”。

“实行土地所有权、承包权、经营权‘三权分置’是我国农村改革的重大创新，将为现代农业发展和农民增收提供制度保障。”全国人大代表、河南省开封市市长高建军表示，目前传统农业效益低下、农村土地市场不健全、土地资源开放利用有限、配套支持政策不到位、农业基础设施薄弱、土地质量效率下降等问题依然存在。“破解这些问题，加快农村土地‘三权分置’改革，将进一步激发农村活力。”他说。

土地确权是关键

今年两会上，围绕农村土地改革这一话题，多位代表委员均表示，应尽快修改有关法律法规，明确规定土地承包权和经营权的属性和法律地位。及时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规，明确规定所有权、承包权和经营权“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任，确保农村土地“三权分置”改革顺利实施与推广。

“应该赋予农村宅基地完整的用益物权，建立城乡统一的建设用地市场，为此必须修改有关城市土地国有制的条款，使市场在土地资源配置中起决定性作用，而不是靠计划和人为调配。”蔡继明代表建议。

赵松委员则认为，下一步“三权分置”改革的着力点在于，要重点对宅基地三权分置中“使用权”做好明权赋能。比如宅基地使用权在集体经济组织外能否流转，需要进一步明确；对于宅基地的使用权能否赋予类似城市建设用地使用权的物权化权能，需要从法律层面做好细化和相关规定。

让农民享有更多财产权

土地是农民最重要的资产。但是怎样盘活农民手中的闲置土地，让土地生金，从而进一步增加农民收入，是破解乡村振兴与发展的重要命题。

“核心是承认农民土地资源权能和价值，改变过去对农民土地要素市场化配置限制过多的做法。”全国政协委员、北京市农林科学院院长李成贵在接受本刊记者采访时表示，农村集体产权制度改革的核心是土地产权制度改革，要赋予农民更大的土地资源权能，解决农村有资源、缺要素的现状。“就是要让农村的资源值钱，变成经营性资产，从而解决乡村振兴的动力机制。” 

全国人大代表、重庆市荣昌区委书记曹清尧建议，尽快落实宅基地“三权分置”制度，以增加农民财产性收入为核心，探索完善农民闲置宅基地和闲置农房依法利用办法，支持城市资本在土地利用总体规划引导下有序下乡，发展农村新产业新业态。 

“要鼓励农民将宅基地退还给农村集体经济组织，通过盘活利用空闲宅基地，促进乡村旅游发展，增加农民收入。支持农村集体经济组织、农户、新型农业经营主体合理利用空闲宅基地，兴办采摘园、农家乐、民宿、乡村酒店、农村电商服务网点等，配套开发形式多样的乡村旅游产品，延伸消费链、产业链、价值链。”全国人大代表、安徽省农业科学院副院长赵皖平表示。

全国政协委员、香江集团总裁翟美卿认为，应适时出台细化相关政策，进一步释放农村合法的闲置土地，“‘三权分置’后，农民就可以向有意愿参与乡村振兴的企业合法租赁闲置宅基地、多余闲置房。企业利用这些土地，在有效的统一规划下，改建或者按照要求重新建新居，或者开发成其他商业服务或者旅游项目，这样一来，增加了农村与外界的物质文化的交流和沟通，缩短了城乡之间的距离。”

但是，需要明确的是，乡村振兴的发展应是各方与农民共享收益。“不能在资本的侵入下异化成围猎乡村，富了老板，忘了老乡。”全国政协委员、民建福建省委主委吴志明提醒，实施乡村振兴战略，引导城市资源注入农村是必要之举，但也要防止出现新一轮剪刀差，损害农民利益。“应尽快出台土地流转、承包地‘三权分置’等制度细则，规范农村生产要素市场，从而保障农民合法的财产权。”

采写：本刊记者 张岩