国务院机构改革为建设美丽的现代化中国奠基

周宏春 国务院发展研究中心研究员

中国网/中国发展门户网讯 在2018年3月13日的十三届全国人大一次会议上，国务委员王勇受国务院委托，根据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，对国务院机构改革方案作了说明。从国务院组成部门的安排看，生态文明建设的管理体制初步理顺，对我国生态文明建设的精细化管理将起到积极作用。

生态文明建设的核心，是党的十九大报告提出的“人与自然和谐共生”；其顶层设计有新发展理念和“五位一体”；无论是创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，还是经济、社会、政治、文化、生态文明建设，自然均占了极大分量，特别是我国进入新时代，社会主要矛盾已经发生变化，如何管理自然生态系统是篇大文章。这次国务院机构改革及其对组成部门的安排，体现了生态治理能力现代化的中国特色。

组建“两部一局”为美丽中国建设打下基础

以往的生态文明建设，几个部委联合发文是常见的事情，如“十二五”国家第一批生态文明示范和第二批试点，均由几个部门联合发文。又如，“五龙治水”是国人所皆知的现象。这样的多部门联动在以往的国务院工作安排中是“常态”。这次国务院机构改革，在国务院组成部门中设立自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局，体现了党中央在十八大以来一直强调的大部制改革方向，特别是一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，可以避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。改革的设计体现了科学性。科学性是关系到整个改革方案是否符合实际需要、是否符合客观规律，从而决定改革成败的关键。

在国务院改革方案出台后，说清其中的道理有利于公众理解。例如，在国务院机构的部门设置中，为什么要设置“两部一局”，各自职能如何确定，部门管理的边界如何划分，其中的科学依据是什么，这些都是需要认真解读的。从改革方案看，自然资源部的管理对象主要是自然生态系统（也有人称之为原生环境），主要职能是摸清家底、确定自然资源产权、以及山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等。生态环境部的管理对象主要是受到污染的环境（有人称之为次生环境），主要职能是督查和污染治理。从自然资源环境经济学的研究对象看，自然资源一般作为经济活动的输入端，环境一般作为经济活动的输出端。从这个意义上说，国务院组成部门的设置是有理论基础的。自然资源部管理的国家林业和草原局，主要职能是管理各类自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等。“两部一局”的职能设定及其优化，对于减少部门间的内耗甚至冲突，提高决策的效能，实现治理能力现代化，是非常必要的。

组建自然资源部使国土空间管理更加科学化

有利于适时出台国土空间规划。我国的国土辽阔，自然资源丰富，经济发展取得了令世人瞩目的成就，但没有一部具有法规地位的国土空间规划，因而出现无序、无度和分散开发问题。这次机构改革，将国土资源部的原有规划职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合，从而做到“统一的空间规划、统一的用途管制、统一的管理事权”。

有利于自然资源资产管理。虽然我国开展自然资源资产核算已有多年，但自然资源家底不清，相关信息被多个部门所掌握，如水利部门负责水资源调查、农业部门负责草原调查、林业部门负责森林湿地等的调查，一个单位拿出几本账也常见；与自然资源开发无序无度相伴的是无偿，国有资产大量流失，小老板一夜暴富。这次的政府机构改革，将水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合，有利于摸清自然资源数量、质量，有利于解决自然资源所有者不到位、国家应收未收问题，实现自然资源资产价值的最大化，以“绿水青山就是金山银山”理念为指导，建设美丽、协调、和谐、可持续的绿色国土。

总之，此次组建自然资源部，目的是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；并着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实行山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，既能避免发生自然资源因“无主”而被肆意破坏的“公地悲剧”，也可以为领导干部自然资源离任审计等新的改革和制度实施奠定基础。

组建生态环境部让人民的居住环境天蓝地绿水清

环境保护是我国的基本国策。与这一基本国策相对应，我国的环境保护管理机构在国务院机构改革中不断调整和完善，对于我国的生态文明建设，实现天蓝地绿水清的环境质量改善的目标、全面建成小康社会是十分重要的。

督察有利于环境政策的实施。我国环境理念和相关政策，在国际上并不落后。然而，由于监督检查不够，一些好的政策得不到很好执行，或政策执行“走样”。究其原因，既有执法权不够的问题，也有“既做运动员又做裁判员”的问题。这次政府机构改革，将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，有利于统一实施中央环境保护督查，使环保政策、法规、标准变硬、长刺，使污染环境的行为受到应有惩罚，并起警示作用。

有利于污染治理，改善环境质量。经济发展不付出环境代价是不可能的，但怎么样以较小的环境代价发展经济、以尽可能小的经济成本保护环境，是我们不得不思考的现实问题。在以往的环境污染治理实践中，我们既有成功的经验，也有花了很多投资还治不好污染的教训。这也提出了环境保护和污染治理中，政府管什么、用什么政策工具管理的问题。这次国务院机构改革，赋予了生态环境部制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等职能。换句话说，生态环境部要提出生态环境保护的政策、法规和排放标准，至于用什么技术路线达到环境质量改善的目标，可以发挥市场机制的作用，可以发挥第三方作用，可以发挥公众参与和监督的作用；对于在督查中发现的环境污染问题，也可以更好地发挥媒体的作用，通过多种力量的集成，实现天蓝地绿水清的生态文明建设目标。

此次政府机构改革，坚持以人民为中心，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置、优化职能配置，对于提高效率效能、为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力制度保障。改革符合中国生态文明建设实际，我国的生态文明新时代必将早日到来，也一定能够早日到来。