一份坚持与落实以人民为中心发展思想的人权文件------新一期国家人权行动计划简评
中国网/中国发展门户网10月5日讯（赵正群） 秋天是收获的季节。在中华人民共和国成立67周年前夕，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2016-2020年）》（以下简称“新一期行动计划”）。这是中国实施“国家尊重和保障人权”宪法规范，遵循世界人权宣言以及相关国际人权法文件精神而制订的又一份重要人权政策文件。
“新一期行动计划”是自2009年以来，中国制定的第三部国家人权行动计划。其根据不久前制定并已经实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五规划纲要”），在总结前两期国家人权行动计划的制定和实施经验基础上，专门就今后五年的人权事业发展做出了细致完整的计划，可谓是中国第一部与国民经济和社会发展五年规划完整匹配，紧密咬合，协调发展的人权事业发展计划。因为第一期人权计划（2009-2011）系中国以”人权行动计划”形式推进人权事业发展的初次尝试，有其初创时的较为急促，规划时段较短，并有一些不够完善之处。如，缺少很有必要的“实施和监督”部分。第二期人权计划（2012-2015）虽在当时被党中央主要领导批示同意，实际上作为我国的“十二五人权发展规划”发布，但因具体工作和时间安排上的问题，该计划的发布和实施已经滞后于自2011年就已经开始的十二五国民经济和社会发展规划一年了。基于以上经验，当2015年，在党中央和国务院做出制定“十三五规划纲要”部署之际，即有专家学者提出，应根据“十三五规划纲要”及时启动“新一期行动计划”制定工作的建议，获得了主管部门的支持和肯定。由此，“新一期行动计划”才成为中国第一部与国民经济和社会发展五年规划完整匹配，紧密咬合，协调发展的人权事业发展计划。其所经历的逐步探索，稳步发展过程，已经成为中国以国家人权计划方式，持之以恒，平稳、扎实、有效地推进人权事业发展的成功经验之一，具有较鲜明的中国特色。
与前两期行动计划相比，“新一期行动计划”在诸多方面都有了进一步发展和完善。首先，在指导思想和基本原则方面，不仅把习近平总书记的系列重要讲话精神、四个全面战略布局、五大发展理念等新的发展理念从总体上增列于指导思想中，还具体强调了“坚持以人民为中心的发展思想”，并要求“把保障人民的生存权和发展权放在首位，将增进人民福祉、促进人的全面发展作为人权事业发展的出发点和落脚点”，“在实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中，使全体人民的各项权利得到更高水平的保障。”从而更鲜明体现了人民在人权事业中的主体性，展示了发展人权事业的实体内容和根本目标就是为人民谋福利，求幸福，使其享有更多实实在在的权利，凸显了我们国家和我国人权事业的人民性。在基本原则上，则在保持前两期人权行动计划提出依法推进、协调和全面推进、务实推进原则的基础上，新增加了平等推进和合力推进的原则。“平等推进”，强调了人权的平等性，“就是保障每个人都能平等享有各项人权，使中国人权事业发展到一个平等覆盖全民的新阶段。”“合力推进”，强调了一切国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织都负有履行宪法规定的“尊重和保障人权”的责任和义务，均应在实施“新一期行动计划”中积极履行职责，承担相应的义务，同时相互合作、相互支持，共同促进国家人权事业的发展。
在人权保障内容方面，“新一期行动计划”保持了前两期行动计划将人权保障实体内容首先划分为具有普遍性的经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利保障两部分，然后再专门强调对少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人等群体权利保障的体例。但同时注意了对权利保障内容的不断充实和权利体例的协调与表述的严谨。如，在经济、社会和文化权利部分，新增加了从有序推进民法典编纂工作，完善财产保障制度；到推动土地管理法修改及其配套法规立法，完成农村承包经营地、宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证；再到全面落实不动产统一登记制度，加快构建自然资源资产产权制度和实施严格的知识产权保护制度等充实内容的财产权保护要求。反映了自实行改革开放以来，中国人民在总体上经历了从贫困到温饱再到小康和一部分人已经勤劳致富。其财产形式、数量和种类不断累计和增加的深刻变化。又如，在公民权利和政治权利部分，把前两期行动计划中的对人身权利和被羁押人的权利保护统一为“人身权利”；把知情、参与、表达、监督权等四项民主权利整合为“知情权和参与权”，“表达权和监督权”两组权利，显然有利于进一步揭示相关权利的内在联系，构建更协调的权利保障体系。再如，把前两期行动计划中逐项列举的“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利”，概括为“特定群体权利”亦有利于对上述群体权利性质的认知和保护。尽管笔者认为如果此处使用“群体权利”一词，或比“特定群体权利”的称谓更为简练和客观。特别是在语义上，“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人等都是很有普遍性的群体，而非“特定群体”。
与中国对各项具体人权保护所取得的实际进步和较大成绩相比，人权教育一直是相对比较薄弱的环节之一。有鉴于此，自2009年启动制定国家人权行动计划工作以来，连续三部行动计划都对人权教育问题作了专章规定，并使其规定不断具体深入。如，“新一期行动计划”将前一期行动计划中的“将人权教育纳入公务员培训计划”的一般要求，具体化为“将人权知识纳入党委（党组）的学习内容，列入各级党校、干部学院、行政学院的课程体系，列为法官、检察官、警察等公职人员入职、培训必修课。”将“支持人权相关学科和专业建设，鼓励开展人权理论研究”的一般要求，提升为“进一步加强人权方面的学科和方向研究生的招生和培养。提升高校、科研院所开展人权重大理论与实践问题研究的能力，设立人权理论研究国家科研专项”。并增添了“开展设立国家人权机构必要性与可行性研究”任务。将“鼓励并推动企事业单位普及人权知识，形成尊重和保障人权的企业文化”，强化为，“支持和鼓励企事业单位加强人权教育、培训，培育人权文化，”并新增加了“在境内外投资中将尊重和保障人权作为决策的重要考虑因素”一项。从而使人权教育部分成为“新一期行动计划”的突出亮点之一。
基于在人权保障事业中，一步实际行动胜于一打纲领的理念，“新一期行动计划”中篇幅和文字最为简练的实施和监督部分具有更为重要的实践意义。在这一部分中，首次提出了要通过“完善国家人权行动计划联席会议机制,加强对《行动计划》实施的监督和评估工作，全方位、多层次保障《行动计划》的落实”。并在评估工作中，引入第三方评估机制。特别是前所未有地要求“使各级党政干部充分认识实施《行动计划》的重要性”，“各级地方政府、中央和国家机关各有关部门应结合各地区特点和各部门工作职责，制定《行动计划》实施方案，确保《行动计划》各项目标任务顺利完成。”这就使“新一期行动计划”具有了更为健全有力的实施与监督机制，大大增强了“新一期行动计划”的可实现性。亦可以说，“新一期行动计划”努力贯彻落实了习近平总书记要求的，“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”的思想。
为此，我们期望能够早日看到各级地方政府、中央和国家机关各有关部门结合本地区特点和本部门工作职责，所制定的“新一期行动计划”实施方案；看到“新一期行动计划”所要求的“尊重人民主体地位，创新社会治理机制，发挥社会组织在实施《行动计划》过程中的建设性作用”的新实践；看到坚持与落实以人民为中心发展思想的“新一期行动计划” 顺利实施，引领中国人权事业再上一个新台阶。
（作者：赵正群，南开大学法学院教授）