解读四中全会公报——依法治国，法治中国新征程
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- 中国网:
中国访谈·世界对话，欢迎您的收看。中共十八届四中全会于10月20日至23日在北京召开，审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是中国共产党作为执政党第一次以党的文件的形式就依法治国问题做出全面规划。为什么要把“依法治国”作为主题？我国的法治建设取得了哪些成就？“法治中国”的前景如何呢？本期节目，我们特别邀请到了中国政法大学副校长马怀德教授为我们解读。
- 中国网:
马老师您好，感谢您接受我们的采访。我们知道“依法治国”这四个字是在1997年9月写入了“十五大”的报告，成为我们治理国家的基本方略。首先请您给我们梳理一下“依法治国”被纳入执政党治国方略的历程。
- 马怀德:
1997年党的“十五大”召开，“依法治国，建设社会主义国家”被写入了“十五大”报告，紧接着在“十六大”、“十七大”“十八大”报告中都延续了整体推进“依法治国，建设社会主义法治国家”、“建设法治中国”这样的表述和论断。所以，“依法治国”在整个党的全会和党的报告的历史上是越来越得到强调和重视。我们统计了一下，在“十八大”报告中有关于“依法治国”的论述就达到了70多处，某种意义上说我们对法治的重视程度也可以从党的报告中看到很多信号。
- 中国网:
这次全会关于“依法治国”的总目标有什么新的论述？
- 马怀德:
十八届四中全会公布的公报中明确提出了全面推进依法治国的总目标，是建设有中国特色的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这个表述是非常有新意的。因为过去我们有一种表述叫做社会主义法律体系已经形成，这个法律体系只是指静态的制度规范。所以，我们有240多部法律、700多部行政法规、9000多部地方性法规，还有数以万计的政府规章，它们组成了一个静态的法律规范体系。但是这次的表述是要建设有中国特色的社会主义法治体系，法律体系到法治体系一字之差，内涵发生了根本的变化。法治体系强调的不仅要有完备的法律规范体系，还要保证法律的有效实施和适用，还要保证老百姓和政府机关的守法，所以它是有关立法、执法、守法一个全面的、立体的、综合的有机衔接的体系。这个体系恰恰就是我们推进法治的一个总目标。
这个体系包含了五个方面：第一，我们说的社会主义法治体系包含了完备的法律规范体系。第二，要有一个高效的法治实施体系。第三，就是要有严密的法治监督体系。第四，要有有力的法治保障体系。第五，还要有一个完善的党内法规体系。所以，五个体系共同组成了我们未来全面推进依法治国的总目标，就是要建立有中国特色的社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。
- 中国网:
您觉得在这个时候我们强调依法治国这个主题，强调法治建设有什么特殊意义呢？
- 马怀德:
首先，强调法治是我们党治国理政一种从理念到方式的重大变化。我们过去有着长期的人治或者计划经济的这种传统，没有完全的重视法治，所以，从治国理政的规律认识上来讲，我们开始重视法治，并且把法治提到了应有的高度，这就是一种治国理政理念的变化。其次，推进依法治国特别是强调法治的重要性，强调法治是治国理政的基本方式，这对于维护我国的安全与稳定、维护我们共产党的长期执政、维护国家的长治久安都具有非常重要的意义。可以试想，一个不讲法治的国家怎么可能和谐稳定、怎么可能长治久安？另外，强调法治对于维护社会的公平正义，保障老百姓的合法权益，特别是在保障老百姓安居乐业、幸福生活的权利方面它具有非常重要的意义。所以，可以说法治既是推动经济社会发展的重要手段，也是我们维护国家安全稳定、社会公平正义、人民合法权益的一个重要的途径。因此，重视法治对于中国未来特别是为了实现中国“两个一百年”的目标，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”都具有非常重要的意义。
- 中国网:
对于这次全会和公报，您自己最关注哪些方面呢？
- 马怀德:
我看到这个公报里有很多亮点，印象比较深刻的有几个方面。
第一，公报首次提出了要建设有中国特色社会主义法治体系，把它作为一个总目标，这是过去没有提过的，印象非常深。
第二，明确提出了法治的重要性，提出了法律是治国之重器，良法是善治之前提，重视法律本身的这种价值和意义。同时提出的法律的生命力在于实施，法治的权威也在于法律的实施，所以，对法律实施高度认可和高度重视。
第三，提出了司法公正对社会公正有引领作用，司法不公正对社会公正具有致命的破坏作用。所以，这些论述论断都是令人印象非常深刻的。可能我最感兴趣的或者最有感触的就是涉及到有关法治的实施问题，提出了法治指标的问题，也就是我们说在法治推进过程中，如何来保证依法治国，如何来保证社会主义法治国家的实现，它是要靠我们各级政府机关依法行政，要靠各级领导干部认真的实施法律和执行法律。所以，这次明确提出了一个新的观点，那就是要把法治建设的成效纳入到政绩考核评价体系中，要成为考察识别干部和重用提拔干部的一个重要依据和主要内容。这一条实际上就是我们长期以来倡导的“法治GDP”的概念，也就是希望通过确立这样一个指挥棒来促使各级领导班子、领导干部高度重视法治，厉行法治，推动法治的发展，从而用法治的成效来证明自己的征集，这是一个非常重要的法律实施的动力机制和激励机制。
- 中国网:
对于我们保障这样一个机制，公报中有没有提出一些要求呢？
- 马怀德:
对于保障法律的有效实施，公报提出了很多新要求。
第一，提出要深化行政执法体制改革，突出行政执法体制改革的目的就是希望通过权责明晰、职能科学的这一套行政执法体制来完成法律实施的任务。
第二，提出了行政机关和执法人员必须严格、规范、公正、文明执法来保证法律的实施。
第三，提出在执法过程中，执法机关和执法人员如果有违法的问题要实行严厉的问责和责任追究制度，尤其强调了作为重大行政权力的重大决策权要纳入法治的轨道。比如说要建立以公众参与、专家咨询论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的法定程序，要健全行政机构内部的合法性审查机制和责任终身追究制度以及倒查机制，这些对于行政机关和行政机关负责人的重要要求对于保证法律的有效实施意义都是非同寻常的，特别是对于重大决策权的行使影响十分深远。过去我们很多领导在行使决策权的时候随意性很大，决策的空间很大，经常是拍着脑袋决策，拍着胸脯执行，拍屁股走人，所以，使得很多决策给国家社会经济带来了重大的利益损失，也伤害了老百姓的合法权益。为了避免这种错误违法的决策，这次提出了决策方面的重要的要求，实际上这种行政决策的终身责任追究和倒查机制是一种非常好的制度设计，让领导干部时时刻刻意识到我做的决策要终身负责，做错了决策永远都脱不了干系，可以让他更加谨慎和更加规范的行使决策权。
- 中国网:
能否请您为我们回顾一下我们在法治政府建设方面取得了哪些成就？
- 马怀德:
我国提出建设法治政府的时间并不长，最早可以追溯到2004年国务院发布了《全面推进依法行政的实施纲要》，在这个纲要中首次提出了我们要用十年左右的时间，基本上实现建设法治政府的目标。从那个时候开始，国务院一直强调法治政府建设的进程，比如后来在2008年出台了关于加强市县依法行政的决定，2010年全国召开依法行政工作会议，又发布了关于加强法治政府建设的意见，明确提出了法治政府建设的若干重要的要求。所以，从那时候开始到现在不过十年的时间，但是我认为法治政府建设还是取得了非常显著的成效。
这表现在：第一，我们有了一套比较完整的法治政府建设的制度，既包括了现有的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》，还有很多分门别类的和各个业务部门相关的法律体系，这个制度基础已经建立。另外，我们发布了很多政策的引导意见，包括2004年的纲要，2008年的决定还有2010年的意见，这些都是推动法治政府建设的重要纲领性文件。此外，在法治政府建设方面取得另外一个重要的成绩，就是我们的依法行政的意识不断提升，依法行政的能力有所增强。所以，回溯20多年前，可能我们的公务人员、领导干部没有几个人能够懂什么是依法行政，什么是法治政府。但今天不一样，今天随便你去问一个公务人员，都会讲出依法行政的一些基本要求，都有一个起码的依法行政的意识和理念，这是非常重要的成就。然而，我们成就固然不少，但是问题也很多，因为在我们这样一个有着长期人治传统和计划经济色彩，不重视法治的这样一个大的社会环境和背景下，要提出法治政府的理念，提出依法行政的要求虽然容易，但要真正践行法治，落实这些要求，特别是加快建设法治政府，实际上还面临了很多挑战和任务。
- 中国网:
就这刚才的话题，有关法治政府的建设在公报中有什么样的表述？
- 马怀德:
公报这次对法治政府有一个新的描述，它提出我们要研究一个什么样的法治政府呢？是一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这实际上对法治政府有了新的表述，既要强调它的职能权限配置的科学性，还要强调它的权力责任的法定性，同时还要强调它的公开公正透明，强调高效廉洁，还要强调守法诚信，这些因素都分在一起勾画出了我们法治政府的新要求，这个新要求在几个重点方面四中全会的公报也做了明确的要求。第一，比如说刚才说的决策方面，对重大决策有了程序的责任的要求。第二，比如执法体制改革方面又有了新的要求，在执法的要求方面，严格规范公正文明的执法方面，以及责任追究方面，特别是在执法的激励机制，也就是把法治建设的成效纳入领导干部的政绩考核评价体系范围，这些表述都是非常有新意的，而且对于推动下一步的法治政府建设一定会产生重要的意义。
- 中国网:
您刚才说的这些公报当中的要求，对于我们解决现在法治政府建设当中的问题有什么样的影响？而且对我们的百姓生活、社会管理包括市场经济的发展又有什么样的意义呢？
- 马怀德:
我想全面推进依法治国，特别是要强调深入推进依法行政，加快建设法治政府，尤其是要增强全民族的法律意识，建设法治社会，这实际上都是全面推进依法治国过程中需要重点强调的几个问题。因为一个社会是不是法治社会，一个国家是不是法治国家，一个政府是不是法治政府，既要看我们政府是不是能够严格按照法治政府的要求履行职责行使权力，更要看普通老百姓是不是能够做到学法、用法、遵法、守法，特别是在理性的表达诉求，理性的与政府协商沟通、形成一个在法律轨道上行使权力、履行义务、表达诉求、沟通协商的这样一种机制，这方面过去我们可能还存在很多问题，因为老百姓信访不信法，信上不信下，信大不信小，对政府还有很多抱怨或者不满意、不信任，特别是对司法机关不信任，使得很多涉诉、涉法、信访事件多年得不到很好的解决。这次提出的对法治政府、司法改革包括法治社会建设的要求，实际上就是使我们努力地朝着另外一个方向发展，就是一方面政府要守法，严格依法办事，依法行政，另一方面老百姓全民守法，要依法履行法定的义务，要承担相应的法律责任，要理性表达、合法表达自己的权益和诉求。所以，如果按照这样一个要求推进的话，我想整个的法治社会和法治政府的建设都会有新的成效，特别是当老百姓跟政府打交道的时候，如果政府能够依法行政，能够依法办事，这对老百姓的影响也是非常深远的，这就意味着政府在带动全社会的法治进程，政府能够做到依法行政、依法办事，我们就不怕老百姓会违法，不遵守法律秩序。
- 中国网:
现在全面深化改革的部署已经启动实施将近一年了，关于法治和改革的关系，公报当中有什么样的表述呢？
- 马怀德:
这次在十八届四中全会的公报中明确提出了法治和改革的关系，比如提出法治要引领改革、要推动改革，同时改革要主动的适应经济社会发展和改革的政策，也就是说立法要适应改革，法治要引领改革，所以，这两者关系是要这样看，因为从改革的要求来看，我们的改革往往是以突破旧有的法律法规、相应的制度，来创新有关的法律法规和制度，以这样的方式在进行。比如现在的简政放权，简政放权取消、下放很多重要的行政审批许可事项，而这些审批许可事项都是法律法规明确规定的，所以要取消、下放这些行政审批许可事项，如果不修改法律的话，简单地进行这样的改革，会造成一个尴尬的局面，就是法律和改革的冲突。一方面法律没有修改，但改革已经走在前面，使得改革丧失了合法性。
另一方面，我们很多法律已经是年久失修，很多法律都是上世纪八九十年代制定的，这些法律如果不及时修改，没有办法完全适应今天改革发展的形势，特别是很难适应全面深化改革的要求。所以，这次四中全会明确提出了重大改革要于法有据，而且立法要主动适应经济社会发展和改革政策，改革政策和立法之间要形成有效的衔接。这些要求我想对于处理好改革与法治的关系，特别是保证改革在法治的轨道上推进都有非常重要的意义，也可以防止出现因为改革而违法或者改革而缺乏法律依据的这种困境，也可以使得我们的改革更加顺畅地进行。
- 中国网:
我们接下来再来看另一块非常重要的内容，在公报当中关于司法体制改革的问题，您能否给我们做一个具体的解读？
- 马怀德:
司法体制改革的大方向就是维护司法公正、提升司法公信力。如何保证司法公正，这次提出了几个制度性改革和机制改革的要求，比如在司法体制改革方面至少有三点需要关注：第一，明确要求成立最高法院的巡回法庭。最高法院设置巡回法庭的目的，一方面是为了保证司法规整，能够排除地方的不合理、不当的干预，能够依法独立公正地行使审判权。另一方面也是为了便民、司法为民，服务于地方的老百姓打官司。过去都需要车马劳顿跑到北京打官司，到最高法院打官司，以后就可以到最高法院设在各地的巡回法庭去打官司，这样方便老百姓，也维护了司法公正。
第二，另外一个体制的变化就是我们明确提出了设立跨行政区的法院、检察院，这也是这次公报首次提出的。什么是跨行政区的法院、检察院呢？我的理解就是要设置一些跨省、跨市、跨县的这些跨行政区域受理不同区域的各类案件的这种相对独立的法院系统。这个法院系统跟我们现有的比如说省、市、县的法院有一个最大的区别，就是它能够比较公允公正地去处理各类纠纷案件。比如甲县和乙县的两个公司之间发生纠纷，无论到甲县还是到乙县打官司，可能都有不公正的风险。如果到一个设在跨甲县乙县两个县的一个更加公正的、独立的法院去打官司的话，它的合法权益保障的机率就很大了。
第三个体制的变化是强调了审判权和执行权要相分离。过去我们的审判权和执行权是合在一起的，以后可能一部分执行权要在试点的基础上从法院分离出去，比如转移给行政机关或司法行政机关。司法改革的另一个方面就是机制改革，机制改革强调了要保证法官独立行使审判权，强调检察院的检察官等司法人员的职业保障制度，所以，明确提出了要建立健全司法人员履行法定职责的保护机制。因为我们司法人员行使职责的时候多多少少会面临很大的压力，在地方化、行政化这种趋向比较严重的情况下，他的职业是有风险的。为了解除法官、检察官的后顾之忧，排除他们受到的不当压力，这次提出了一个职业保障制度，履行法定职责的保护机制，这一点非常重要。
第四个机制上的改革就是明确提出了领导干部如果违法干预司法或者是插手具体案件的处理，那么要实行记录、通报和责任倒查。这就意味着以后领导干部如果要想干预司法，比如批条子、打招呼、打电话，左右司法的裁判，影响司法公正的话，那都会记录在案，都会通报，也都会实行责任倒查。实际上这是一种排除地方领导对司法干预的非常重要的措施，我相信对下一步维护司法公正，特别是树立司法公信力和司法权威具有非常重要的意义。
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我们对于实现这样一个改革有没有一个时间表呢？
- 马怀德:
现在，实际上无论是行政改革还是司法改革都已经确立了相应的改革措施。中央全面深化改革领导小组已经在两次会议上专门讨论了司法改革的方案，也确定了六个城市作为司法改革的试点省市，明确提出的司法改革的具体的步骤、要求，我相信都会如期地按照中央的要求来推进这些司法改革措施。
- 中国网:
我们看到新一届领导集体上任以后对于反腐和整风也是呈现高压态势，有的观点认为这实际上是要建立一套以法治和理性为核心的新的执政路线，而四中全会正好是这样一个转折点，您怎么评价这个观点？
- 马怀德:
十八大以来我们的反腐呈现出了一个高压态势，就是在惩治腐败方面已经采取了一系列措施，“老虎”、“苍蝇”一起打，已经基本上做到了“不敢腐”。但是从一个国家执政党的建设上来讲，不敢腐是不够的，还要向不能腐、不想腐、不愿腐的方向发展。实现不想腐、不能腐关键是要形成有效的长效的制度、机制，形成有关有效的法律法规。所以，现在提出法治反腐或者制度反腐是非常及时和非常必要的。这次的四中全会也要重点的讨论如何运用法治的方式、法治的思维去反腐防腐，从源头上消除腐败，减少腐败可能滋生的土壤，在腐败的预防方面做进一步的努力。至于如何构建这样一个防腐反腐的制度体系，如何制定相关的法律，这个决定还没有公布，我们还不得而知。但从目前透露出来的信息来看，恐怕要制定一些相关的法律法规，尤其是党内法规要进一步完善，真正形成靠制度、靠法律遏制腐败现象，预防腐败发生的这样一种局面。
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您认为我们现在在法治国家建设的过程当中还存在什么问题？
- 马怀德:
法治国家建设是一个宏大的工程，特别是现在提出全面推进依法治国，而且要实现建设社会主义法治体系的这样一个要求和目标的话，我觉得还面临很多挑战和难题。首先就是观念的问题。实际上不仅领导干部要提高运用法治思维、法治方式的能力和水平，增强依法行政、依法执政的这种观念和理念，全社会都要增强法治观念，提高法治意识，在全社会弘扬法治精神，建设法治文化，形成法治信仰，所以这个工作任务很重。这次四中全会的决定也明确提出了要重点关注全社会法治意识的增强问题，尤其是要把法治教育纳入到国民教育体系中，要进课堂、进书本，让孩子们从小就学习法律、熟悉法律，从小就有规则意识，有这个法律意识，这样的话对于他们成才、成长都有重要的作用。另一方面，还是要高度重视创新法治宣传教育的方式方法，让普通公众，让领导干部都能够以喜闻乐见的方式，以非常容易的潜移默化的方式来接受法治的宣传教育，领悟法治的真谛，特别是理解法治的精神。所以，在创新模式方面，现在有些地方的做法我觉得就值得推广。比如行政首长出庭应诉制，这本来是一个诉讼程序的要求，但它客观上起到了提高领导干部法治思维、法治方式的能力的作用。因为领导出庭应诉，参加辩论质证、答辩，在那样一个威严的法庭上亲历整个法治的实践的话，他的观念意识就会发生变化，甚至他所在单位的其他的公务人员，他的下属也会受到很大的触动。所以，从这个意义上说，创新法治教育、法治宣传的方式方法恐怕也是下一步我们需要重点关注的问题。
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请您为我们展望一下未来“法治中国”的前景。
- 马怀德:
按照十八届四中全会的要求，我们未来全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在这样一个进程中，我想按照中国目前推进法治的节奏和力度来看的话，有一些重点领域会在短时间内取得一些明显的建设成效，比如说我们的立法，要形成完备的法律规范体系，这个对立法机关提出了要求，但我相信立法机关会能很好地完成这样一个任务。但是在建立高效的法治实施体系方面，我觉得有很多硬骨头等待我们去啃，要想完成这样一个任务还要假以时日。当然，在推进司法改革方面，因为已经有了路线图、时间表，有了一些具体的部署和要求，这方面的进程我相信也会比较快。还有法治工作队伍建设，还有法治观念、法治社会建设方面，我觉得这都是一个长期的过程。所以，我们是乐观其成，希望看得到依法治国能够顺利推进。
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感谢您接受我们采访，也感谢各位网友的收看。再见！
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责编 裴希婷/主持 孙婉璐/摄像 王一辰/图片 郑亮/后期 王一辰
