世界银行的专家们可能没有想到，他们的“中国住房公积金贷款主要使收入较高家庭受益”的观点，在中国国内引起如此强烈的反应。世行对中国住房公积金制度的论述，只是11月15日发布的《中国经济季报》的一部分。

世行的这一结论被人总结为“劫贫济富论”，正遭到公积金监管机构和各地公积金管理中心的驳斥。

世行专家日前告诉本报记者，如果全面地看待世行报告的分析和建议，应该不会得出住房公积金“劫贫济富”的结论。劫贫济富的提法富有感情色彩，不利于对问题本身的讨论。

公积金“劫贫济富”？

世行报告说，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。

财政部财政科学研究所专家刘军民此前表示，住房公积金贷款以个人账户缴存余额的一定倍数来确定其贷款额度，这就必然导致收入高、缴存高的成员所获得的公积金贷款也就多，而低收入者所得到的贷款资助低，有的甚至无法逾越购房首付门槛。

但世行报告发布将近两周以后，有关部门表示，单纯说住房公积金是少数高收入者的福利是不客观的，也是不符合实际的——房价高、低收入者买不起房子是由很多的因素造成的，并不是单一的公积金的问题。现在正是充分发挥公积金的作用的时候。

北京住房公积金管理中心有关负责人说，在北京，住房公积金已经发挥了应有的作用，“劫贫济富”的说法根本不能成立。

有媒体报道，来自建设部的数据显示，截至2006年6月，住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%。与覆盖率低相联系的是，住房公积金的使用效率不高。截至2006年6月，住房公积金个人贷款率仅为45.83%，低的省份只有12%，个别公积金中心和分中心甚至没有发放过个人贷款。但据了解，经济发达、房地产业发展较快的城市，公积金使用率最高的已超过90%，如北京市到2004年年底使用率达到96%。

世行专家日前向本报记者解释了“公积金贷款主要使较高收入家庭受益”结论是怎么得出的。

他说，住房公积金是与就业挂钩的，因此成员必须是有固定工资收入的企事业单位职工。这样，那些没有固定工作或者在非正规部门就业的人群，就不包含在住房公积金的覆盖之内。现实情况是，即使是正式职工，如果职工所在的企业财务状况不佳，他们也不会完全享受到住房公积金的待遇，因为这样的企业无力支付配套资金。此外，低工资的成员，可能经过很多年也无法积累到足够的金额支付购房款的首付，也没有资格从住房公积金得到贷款。所有这些事实都明白无误地表明，真正能够从住房公积金得到实惠的，只能是一少部分城市居民，而这些居民的相对收入水平，高于那些无法得到实惠的人群。

“虽然事实表明住房公积金的受益者主要是较高收入阶层，但是我们并不认为这是有关政府部门的主观愿望。”世行专家说，历史地看问题，住房公积金的产生，为参与人群提供了一个条件，使他们在参与强制储蓄的同时，还可能获得房屋贷款。从这个意义上来看，住房公积金实际上发挥了补充市场空缺的作用，也为住房改革提供了有利条件。

“世行的结论也没错，但他们只静态地看到了2005年公积金贷款现状。”全国住房公积金制度研究专家、上海住房公积金管理中心副研究员丛诚告诉记者，如果动态地看，人们会发现，在东部沿海等经济发达地区，用公积金贷款买房的也不全是高收入家庭，更多中低收入家庭也进来了。

住房公积金地区间不平衡

丛诚介绍，1991年5月，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，率先建立了具有中国特色的住房公积金制度。从刚刚推出公积金贷款到贷款余额达到100亿元，上海总共用了7年时间；贷款余额达到第二个100亿元，上海用了两年时间；这以后上海公积金贷款余额每年均超过了100亿元。

丛诚发现，上海公积金贷款和商业银行住房贷款一样，最先贷款的往往是少数收入最高的家庭，然后是从高收入家庭逐渐过渡到中等收入家庭、中低收入家庭和低收入家庭。

他说，中国地区间经济发展不平衡，人们经济承受能力不一样，对贷款消费理念接受程度也不一样，所以公积金贷款者也必然要经历一个从高收入家庭向低收入家庭逐渐过渡的过程。

“中西部地区可能有很多家庭刚刚解决温饱问题，现在还没有能力贷款买房。”丛诚说，在这种情况下，即使他们能够获得公积金贷款，也拿不出买房的首付。

“但世行报告也提示我们，应及时调整公积金贷款政策，根据本地经济发展水平灵活适度地决定投放重点，不能搞全国一刀切。”丛诚说。

某沿海城市住房公积金管理中心的一份报告建议，在目前房价偏高、住房公积金个人贷款融资购房力度严重不足的情况下，对公积金制度进行创新，尽可能多地保障缴存者直面市价产权商品房的购房能力。建议包括提高贷款额度上限、提高贷款年限上限、降低借款申请条件简化贷款手续等。

被迫以低于市场利率的水平储蓄？

世行在《中国经济季报》中说，很多缴存公积金的人可能永远无法获得公积金贷款，而且被迫以低于市场利率的水平进行(养老)储蓄，为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供补贴。

北京住房公积金管理中心有关负责人说，按规定，职工当年存储的住房公积金比照居民储蓄活期存款利率计息，上一年结转的住房公积金存储本息比照3个月整存整取的利率计息。考虑到20%的利息税的影响，公积金的利率还要高于商业银行存款利息。

审计署驻兰州特派办的于文航日前撰文指出，虽然住房公积金作为政策性低息贷款，比商业银行发放的住房贷款利率低，然而由于住房公积金贷款的条件比较严格，部分中低收入者难以通过这个渠道获取融资购房，享用不到自己长年缴存的住房公积金，只能到退休时全额领取。而相对的低存低贷，实际上是让低收入家庭承受了利息损失。

世行专家也认为，如果把住房公积金的积累看作一种投资，那么这种积累因为不能随时提取而具有长期特征。因此套用活期存款利率和短期存款利率，就使职工的投资回报低于潜在的水平。至于利息所得税的减免是否足以弥补利息收入的减少，是可以计算的。

“问题是，存款利息只是一个方面。”世行专家说，如果把对住房公积金贷款中包含的优惠因素综合起来考虑，对于那些只有积累没有贷款的职工来说，他们的相对损失既来自积累的回报率，也来自未能获得的贷款优惠。

该专家认为，应该从理顺激励机制和维持住房公积金自身的可持续性来考虑利率问题。如果按照市场利率规范住房公积金的利率，对这两个方面都是有利的。

只覆盖正规就业者谁之过？

丛诚说，公积金制度在我国建立时间还不长，很多规定的制定都是摸着石头过河，难免会有一些不完善的地方。此外，还有一种情况，政策本身是好的，但是在某些地方执行时会出现一些问题。

南方某城市一个区公积金管理中心主任曾告诉丛诚，虽然公积金制度是强制性缴费，但该区区长曾明确表示不执行。这位区长的理由是，区里连工人工资都发不出来，没有钱缴存公积金。由于公积金管理中心没有处罚权和执法权，该主任对区长的话只能表示无奈。

还有一种情况是，有些规定不具可操作性。丛诚说，按照相关规定，只要是在城市里有正式注册的企业，无论是国企还是民企，都应为员工缴存公积金，甚至包括企业里的农民工。但由于相应配套政策没有跟上，有些企业并没有给员工缴存公积金。“有法不依的情况比比皆是。”丛诚说。

审计署驻兰州特派办于文航也指出，在审计调查中发现，不仅有许多私营、民营企业没有参加到公积金体系中来，就连某些大型国有企业或事业单位也实行“二元模式”：对正式编制内员工缴纳公积金，而对聘用员工不缴纳公积金。

丛诚说，目前公积金参缴范围确实像世行报告说的那样，基本上只有正规就业的人参加，但不能因此把责任全推到公积金制度身上。

他说，问题的根源在于全国社保体系。因为整个社会保障体系都是重城镇、轻农村的。在城镇里，社保体系覆盖的也主要是正规就业人群。不仅仅是公积金制度，城镇医疗保险、失业保险等基本上也只覆盖了正规就业人群。

“要想扩大覆盖人群，不能仅靠公积金管理部门自己改，整个社会保障体系都得改。”丛诚说，虽然如此，公积金制度在监管、执行等方面还是有很多问题，需要有关部门正确面对。

公积金贷款如何规避风险

世行报告认为，中国在公积金风险分散方面还存在一些政策问题。由于住房公积金大部分的资产是某个特定地区(往往是某一个城市)的房地产贷款，因而公积金的贷款组合没有进行充分的风险分散。一旦当地的房地产市场和某些具有影响的行业或企业发生问题，风险就会传递到住房公积金。

“贷款过于集中，确实反映出公积金贷款风险防范机制存在重大缺陷。”丛诚举例说，上海公积金管理中心发放的贷款，主要集中在上海。如果上海经济衰退，导致借款人还不起贷款，公积金将面临极大风险；如果目前动辄每平方米上万元的房价突然降下来，也会导致借款人违约。

据介绍，为防范公积金信贷风险，建设部于1998年要求各地建立住房置业担保中心。个人在做公积金贷款时须向中心交纳一笔担保费，将来个人有违约行为时，由担保中心代为还贷。

“公积金贷款的风险要么不来，要么一起来。目前公积金还贷没有风险，各地就抢着成立担保中心，因为可以收担保费。”丛诚举例说，某沿海经济发达城市的住房置业担保中心注册资金仅3亿元，所收担保费不过几千万元，而发放的公积金贷款却高达几百亿元。真正有违约行为发生时，住房置业担保中心根本无法抵御如此大面积的风险。

世行专家说，如果将住房公积金纳入统一的全国性机构，并且实行上述职能的分工监管，会有效地规避风险。（郭永刚）