随着人口聚集到中心城区，大量高楼迅速崛起，中心城区市民拥有的公共空间和绿地面积愈发显得“小家子气”。

复旦大学人口研究所所长彭希哲讲出了心中的忧虑——上海的这种人口分布格局，给中心城区的基础设施、各种资源供应和防灾减灾带来了巨大压力，也加大了城市安全的风险每天早上6点半左右，上海浦东南新新村的789路公交车站都会有不少身穿校服的学生等在那里，他们要乘坐一个多小时的公交车赶往淮海路附近的学校上学。

对于他们中的大多数来说，这实际上是一条“回家”的路。上个世纪末，上海市为兴建延中绿地，部分居住在那里的居民陆续都搬迁到位于浦东的南新新村。

随着世博会的即将来临，上海以更大的广度、力度展开了新的一轮城市开发建设，包括旧城改造、轨道交通建设、市郊新城镇建设、大型配套商品房基地建设等大型工程相继推上日程。由此而导致南新新村这样因市政工程动迁而新出现的集中居住区如雨后春笋般地出现在了上海近郊的版图上，而这也成为上海解决中心区积聚难题的一条路径。

最近，上海市政协推出了一份题为《上海重大建设对人口布局的影响及其对策研究调研报告》(下称《调研报告》)。《调研报告》显示：不断推出的重大市政建设使常住人口增长重心已由内外环间区域转移到近郊区。

中心城区的高密度风险

今年年初，上海市统计局公布的《2005年上海市1%人口抽样调查主要数据公报》显示：2005年11月1日零时，上海全市常住人口为1778万人。另据了解，2005年，全市常住人口密度为每平方公里2804人，平均每平方公里土地比2000年增加了268人。

据调查，上海市外环线以内常住人口已达1000万。在人口最为密集的黄浦区，每平方公里的人口密度高达5.1万人。

中国城市长期形成的中心城区积聚的人口分布格局，在上海表现得异常明显。

上海中心城区人口过于聚集的现象引起了华东师范大学人口研究所所长丁金宏教授的担忧：“(上海)中心城区已经呈现人口过密，房子盖得过高、过密的现象。”

随着人口聚集到中心城区，大量高楼迅速崛起，中心城区市民拥有的公共空间和绿地面积愈发显得“小家子气”。相关资料显示，上海市目前已有5000多栋24米以上高度的建筑，100米以上的高层建筑有162栋。

目前，上海内环线以内的常住人口密度为每平方公里3.39万人，外环线以外为每平方公里0.14万人，两者差距高达24倍。这一比例即便是在世界工业高度发达的国家也属少见。相关统计资料显示，纽约的中心区人口密度仅为外围的2.4倍，巴黎为2倍，东京为0.5倍。

复旦大学人口研究所所长彭希哲也曾坦承自己的忧虑——上海人口的发展正在向这个城市的公共安全提出挑战。彭希哲说，上海的这种人口分布格局，给中心城区的基础设施、各种资源供应和防灾减灾带来了巨大压力，也加大了城市安全的风险。

“推、吸、连”求解方案

事实上，从2003年开始，一个“双增双减”的计划在上海城市建设中推广开来，增加公共绿地、公共活动空间，减少建筑容量、控制高层建筑，成为城市规划者们一个首先考虑的问题。

乔明华告诉《第一财经日报》：“政府调控人口的措施概括来说就是‘推、吸、连’。”具体而言，就是通过城市改造，推进中心城区人口向外疏解；通过郊区城镇建设、园区建设，吸纳中心城区居民在中心城区以外地区就业、定居；通过轨道交通、快速通道加强郊区与中心城区的连接。

早在2003年以前，上海市政协人口环资委负责一个关于上海人口布局的课题，乔明华是该委办公室主任。

《调研报告》显示，2000～2005年，上海市内环线以内的核心区常住人口数量共减少17.21万人，增长率为-14.2%；中心城区其他各区人口净增17.56万人，增长率2.16%；近郊区常住人口增长82.06万人，增长率为26.17%。

与2003年课题研究对比，可以发现，人口增长最快地区已由内外环间区转变为近郊区；常住人口增长中心也由环间区转为近郊区。

另外，《调研报告》还显示，2000～2005年间，核心区户籍人口呈持续减少趋势，共减少15.09万人，增长率为-11%；中心城区其他各区共增长22.55万人，增长率仅为3.4%；近郊区户籍人口共增长27.04万人，增长率达到14.3%；远郊区户籍人口净增长4.09万人，增长率仅为2%。

由此可见，户籍人口正向中心城区以外逐渐蔓延扩展，增长中心在近郊区和内外环间区，向外扩散的半径比常住人口扩散半径小，局限于外环线附近区域。

上海市政府进行的“推、吸、连”疏解人口的措施效果初显。

新集中居住区随着中心城区尤其是核心区旧城改造进程的加快，旧城改造与配套商品房基地建设的联动作用引导了中心城区大批居民迁往郊区新建大型居住区，仅世博动迁使三林镇人口增加约4万人。

而郊区新城镇建设促进人口聚集。周浦镇是四级城镇体系规划中的重镇。2000~2005年间，常住人口已经由5.84万人增加到10.05万人，增长率达72.1%。“四高”示范居住区总面积约200万平方米，2006年9月开始入住，规划导入人口7.6万人。由于地理位置上距市中心近、社会服务设施较好等原因，“四高”小区的入住率预期达到70%左右，仅此一项将增加5万人左右。

不仅如此，园区开发吸引外来人口聚集。松江区现有工业园区6家，规划面积为66.46平方公里，已投产工业企业占地面积为24.81平方公里。2000～2005年，常住人口增长率为64.7%，共增加39.28万人。其中户籍人口增长率仅为5.4%。目前松江工业园区吸纳就业总人数为19.19万人，占全区工业就业总人数的49.2%。

另外，重大建设沿线引导人口聚集。上海市轨道交通1号线、5号线两条轨道对沿途各站点的人口聚集起到十分明显的促进作用。1995～2000年，莘庄镇常住人口增加了1.66万人，增长了35.1%。2001～2005年间，莘庄镇总人口增长率更是达到了71.2%，户籍人口增长率为50.1%，来沪人员增长率达到146.2%。

人口疏解瓶颈依然

临港新城是上海新一轮城市总体规划中确定的重点新城之一，规划人口80万～100万。主城区面积74平方公里，规划人口60万人，2010年规划人口15万人，目前流动人口1万～2万人，常住人口为零。

浦江镇规划总入住人口为2.8万人，约1万户左右。至2006年7月只有3500户拿钥匙，1200户正在装修，460户(约1050人)入住。

宝山区顾村镇“四高”小区，首批应入住居民户数为6563户，入户登记数2054人，实际入住户数仅414户。

一系列的数据都显示，一些制约着上海人口向外疏解的难题依旧摆在城市规划者面前。

一方面郊区的交通、教育、医院、商业等配套设施建设落后于人口聚集进程，导致市郊居民出行难、就学难、就医难，生活很不方便。

乔明华说：“配套设施很重要，先期要有很大投入，还经历一段时期的亏本经营。刚开发的郊区公交、教育、医疗人都很少，但是，必须得有，只有这样，人口才能慢慢积聚，否则，就会陷入恶性循环。”

另一方面，郊区产业布局还不足以支撑日益膨胀的人口。《调研报告》显示，郊区动迁基地占用企业用地，减少就业机会。江桥镇为配合“四高”小区的建设，近百家企业外迁，而第三产业的发展又受到当地居民收入水平不高的影响。这使原江桥镇居民失业率增加，市区导入人口也无业可就，镇政府解决再就业难度增加。

此外，财政转移支付与人口布局不对应也是一个不容忽视的问题——郊区人口聚集加重了人口导入地财政负担。

闵行区浦江镇对世博家园如果以两大基地全部导入人口16万人计算，则一次性开办费用为4.6亿元，日常运行费用每年为3.5亿元，而镇政府2005年可用财力为3亿元。

江桥镇在导入的1.9万人中，2500人为低保人员，仅此一项，每年就增加支出358万元。这些主要用于教育、医疗、社区管理、社会救助、环境卫生、综合安全等社会事业的开支，目前财政转移支付机制还难以满足实际需求。

关键在产业政策

“除了纽约、东京之外，国外城市面临中心城区人口积聚的问题较少。”丁金宏说。而且国外城市人口调控主要是通过建设立法、城市管理来实现。

9月15日，上海市政协十届六十六次主席会议通过了《关于上海市重大建设与人口布局协调发展的若干建议》。

建议提出，重大建设规划要综合配套，将人口合理分布作为决策依据和审议程序；加强产业配套、适应居民就近择业；加大大型居住区的公交配套，方便外迁居民出行；加强社会事业配套，优化郊区居住环境；加强财政制度配套，落实财政转移支付；加强人口与社会管理配套，适应城市发展进程。

当然，这样的尝试也注定了是探索的过程。乔明华认为，目前的人口疏解政策中，政府定向疏解程度比较高，而居民自主选择能力差。

“目前上海政策还主要是就人口而人口的政策。”丁金宏认为，“人口问题不是人口本身的问题，关键在于产业政策，产业格局的再分布，让郊区新发展产业有产业高度，能提供有职业声望的岗位。”

中心城区聚集高附加值的产业，这是中心城区吸引人口的重要因素。“不光是房子修得漂亮，道路建设得好，关键还在于岗位。”丁金宏认为。比如“1966”等规划，不光是城镇规划，而要牵扯到地方的产业政策。