中国目前在法律上并没有赋予地方政府举债权，但实际上却存在着较为严重的基层债务问题。据有关资料显示，目前全国近40%的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过 2500亿元。

财政部财科所李全在接受《第一财经日报》采访时解释，当前我国《预算法》中规定,地方政府不得直接发行政府债券。我国政府债券都是以国债名义发行的，中央政府为发行主体。但在实际情况下，地方政府却通过“变相”的途径隐性借债。

近年来由于实施积极的财政政策，国债发行规模有较大幅度的提高。中央政府不仅自己直接发行国债，还以国债名义代为地方政府发行债券。中央政府的国债收入，除了中央直接支出外，有相当规模转贷给地方政府使用。这是地方“变相”发债的首要途径，此种现象从上个世纪90年代初期开始,在1995、1996年达到高峰。

与此同时，地方政府通过中央政府办理的外国政府贷款和国际货币基金组织贷款数额也逐年增多。目前，中央政府的国债(内债和外债)有约50%由地方政府承担偿还责任。“这些贷款利率低、还款期长、条件优惠。而当前一些地方政府又陷入入不敷出、对资金需求强烈的境地。”李全说。

有数据显示，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增，为了改善地方基础设施，推动当地经济快速发展,利用外资和国债资金的规模成了评价地方政府政绩的重要指标。政府外债和国债转贷资金本息是以上级政府扣款的形式来偿还，地方政府直接承担偿债责任，因而面临沉重的债务压力和担保风险。

除了以上中央政府债务转化为地方政府债务的方式，中央财政对地方财政的项目贷款也是另一种地方负债的形式。

中央财政为提高财政资金的使用效率，通常对一些适宜地方管理但属于中央宏观调控的政策性项目支出，采用对地方政府项目贷款管理的办法,如农业综合开发贷款。这部分资金构成地方政府对中央政府的负债。

此外，财政体制因素，地方公共部门债务转化和因承担道义义务形成的债务，也同时增加了地方负债的压力。最典型的有两类:一是地方国有企业债务风险。国有企业的转制、破产等因素使地方财政承担着连带责任。二是地方金融风险。地方金融风险在一定条件下会转化为财政债务风险。近年来,一些地方金融机构等投融资组织违规拆借、高息揽储，地方银行及非银行金融机构不良资产的损失进一步加剧了地方政府债务风险。

案发于1999年的“广东国投破产案”是我国首例非银行金融机构破产案，也是企业破产促使地方财政承担着连带责任的典型事件。此案件涉及款项496亿元，也是亚洲金融危机背景下爆发的地方财务“窟窿”大事件。

此前，财政部科研所副所长刘尚希研究员按照财政风险矩阵，对中国截至2004年的公共债务进行了全面测算。测算结果，全部政府负债规模或为12.4469万亿元,占2004年中国名义GDP初步核算值的91.18%。

发债仅能解决地方财政一时之需

本报记者陈黛发自北京 从1994年开始的分税制改革一直在力图扭转中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。在实施分税制以后，中央财政增长迅速，到2000年，中央财政收入占全部财政收入的比重首次突破了一半，达到了52.2%。但与此相对应的是，地方财政支出比例仍维持在高位。

“允许地方发债只能解决地方政府的一时财力之需，解决的是部分财权问题，因为对于地方政府来说，最大的收入还是来源于税费收入。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚向《第一财经日报》表示。

“所以，发债筹集来的资金应该是用于民生改善，用于地方发展急需的项目，而不能是单纯的政府扩张性投资，更不能与民争利。”对外经贸大学金融学院丁建臣教授向本报表示。

他认为，在政府职能面临转变，需要逐步从一些盈利行业退出的大环境下，更要警惕地方政府用发债筹集到的资金再次违规进入“暴利”领域。

从近年来地方政府的债务情况来看，有相当一部分是用于了城市建设，但也有由于投入到“形象工程”而造成的负债累累。建设部的一个统计数据就证明了这一点：在所有的拖欠农民工工资的工程中，政府工程拖欠居然占了50%以上比例。

既然是发债，就会有必须要偿还的一天，政府的信用也将在那时发挥作用。这样，如何抵押担保，也就成为一个需要考虑的重要问题。因为当地方债脱离了监督和控制的时候，不但会导致政府信用危机，还会危及到整个社会稳定。

“目前的政府信用程度可以说是很低的，从违规担保贷款和乡镇债务等方面都可以看得出来。”丁建臣教授对此直言不讳。

在中国市场发育不够充分、信用关系还不够规范的情况下，发债自然需要附加更多的制约条件。为此，赵全厚建议，第一批试点城市应该是在直辖市、省级政府和发达的中等城市这个范围，“因为这种政府财政能力强，信用程度高，也具备偿债能力，能够在初期起到很好的榜样作用。”

“政府可以将有收入项目的一部分收入做抵押，如一段高速公路的收费收入等，偿债能力应该是能够保证的。”丁建臣认为，偿债的压力也会让政府考虑资金的使用效率和效益，同时会在裁减机构臃肿人员和开源节流等方面想办法。（本报记者宋蕾发自北京）