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专家:殡葬管理单位集执法经营于一身导致垄断暴利
中国发展门户网 www.chinagate.cn  2010 年 04 月 05 日 
关键词: 殡葬管理条例 殡葬服务 殡葬管理处 民政部管理干部学院 管理层次 殡葬行业 殡葬用品 殡葬改革 执法主体 暴利行为
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★制定完善殡葬事业发展规划。各地要制定完善殡葬事业发展规划,纳入当地国民经济和社会发展总体规划。

★提高殡葬服务水平。要进一步优化殡葬服务内容、程序和标准,完善便民惠民的殡葬服务网络,逐步形成基本殡葬服务为主体、选择性殡葬服务为补充的服务格局。

★加强公墓管理。要进一步强化公墓建设经营的审批管理,从严审批经营性公墓。未依法办理农用地转用和土地征收手续的,不得许可建设经营性公墓。

★推行惠民殡葬政策。按照保基本、广覆盖、可持续的原则,有条件的地区,可从重点救助对象起步,逐步扩展到向辖区所有居民提供免费基本殡葬服务,实行政府埋单。

★理顺殡葬管理体制。进一步明确各相关部门在殡葬改革、殡葬管理、殡葬服务、殡葬价格和丧葬用品生产销售等方面的工作职责,形成政府领导、民政协调、各部门齐抓共管的管理体制。

———民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》

“现在的年轻人思想开放,做殡葬行业也不是什么见不得人的事,再说找工作不容易,而殡葬行业工作相对较稳定,更重要的是殡葬行业缺乏高素质人才,从殡仪服务员这个一线工种做起,以后会有很好的发展空间。”一位刚走出校门的高校毕业生这样向记者阐述自己选择殡葬行业的理由。

随着近年来我国殡葬事业改革的深化,这一行业在人们心目中某些传统的负面印象正逐步扫除;对于政府管理部门来说,殡葬事业也已逐步纳入到民生的范畴之内。

清明节前夕,由民政部一零一研究所撰写的我国首部殡葬绿皮书《中国殡葬事业发展报告(2010)》正式发布,各界专家借此对殡葬业的发展历程和未来走向进行了深入剖析。

“近些年来社会最大话题就是民生话题,民生不光有生还有死,有起点、有终点,我们坦然地面对民生,当然也应该坦然地面对人生终点。以民为本的社会不仅要以民生为本,而且要全面认识民生,民生包括生老病死的全过程,这种人文主义和民生也是社会进步的重大表现。”殡葬绿皮书的一位作者说。

记者发现,尽管殡葬事业已经取得了长足的进步,但是近年来,“死不起”、“殡葬业暴利”等相关报道仍屡屡见诸报端。对此,有业内人士认为,“只有依法强化管理,加强殡葬法制建设,做到依法行政,规范管理,才能使殡葬改革沿着健康的道路顺利推进”。

“死不起”折射殡葬业不正之风

家里的老人离世以后,老杨(化名)对“死不起”有了深切体会。他告诉记者,钱主要花在了三个地方,“一是殡葬服务费,包括尸体搬运、化妆、火化等;二是殡葬用品消费,包括骨灰盒、放礼炮等;三是墓地费”。

“明知道钱花得不值,但家里老人死了又不好意思太斤斤计较,那样难免有不孝之嫌。为了让老人走得体面,这些钱都得花。”老杨有些无奈地说。

长期以来,殡葬行业利用人们的传统社会心理攫取暴利一直为人们所诟病,而殡葬业的更深层次的问题在于公墓市场的混乱。

据殡葬绿皮书披露,截至目前,全国共有公益性公墓23万个,经营性公墓1500多个;全国除个别地区外,其他省份经营性公墓都在20个以上。在这些经营性公墓中,经营主体有国家、有集体、有个体;投资渠道有内资、有外资;体制上有公有制、私有制,还有股份制;有经民政部门批准的,有经个别领导违规批准的,还有未经审批违法私建的。

“许多乱批乱建的公墓,乱占耕地,管理较差。即使是合法公墓,也存在建超面积大墓等问题,特别是有的公墓、塔陵园的经营者,大肆炒卖骨灰盒价位,全国各地先后出现多起骨灰盒价位传销事件,给殡葬市场造成了混乱,极大地影响了社会稳定。”殡葬绿皮书作者之一、民政部管理干部学院教授杨根来说。

据了解,殡葬行业的不正之风也是社会各方面关注的焦点。殡葬绿皮书作者之一、殡葬管理人员孙文灿说,一些工作人员“利用职权或工作之便,为本单位、小团体或个人牟取私利。从单位来讲,突出表现为乱收费、高收费;从个人来讲,突出表现为吃、拿、卡、要”。还有一些地方不依法办事,执法不严、执法不公,不给好处不办事,而且服务质量差。

据孙文灿介绍,民政部门曾经对殡葬行业不正之风进行过专项治理,发现了一些问题,其中首推的就是价格公开不规范。一些地方殡葬管理机构与殡葬服务单位实行“两块牌子、一套人马”,造成监管责任难以落实;在一些服务单位打印的项目自选单中,由政府定价的遗体火化等基本服务项目与政府指导价的灵堂租用等服务项目,以及花圈、骨灰盒等市场定价的选择性服务项目不加区分,导致一些丧户无法判别服务项目的类别,容易产生误导。

民政部在治理不正之风时还发现,部分殡葬设施建设年代早,公共财政投入不足,在服务环境、火化设备、节能环保等方面还存在较大差距。特别是一些经济落后地区的殡仪馆,由于条件限制,无力满足群众多层次、个性化的丧葬需求。一些服务单位,由于没有财政补助,重经营效益、轻社会责任现象比较突出,在服务中利用丧户心理,片面宣传忠孝思想、厚葬等传统观念,个别存在误导高消费现象。

体制弊端导致管理错位缺位

有业内人士分析,殡葬业之所以出现诸多问题,在于现行殡葬管理体制存在弊病。

据殡葬绿皮书披露,目前,殡葬服务机构的管理体制主要有两种模式:殡葬管理处(所)代表民政部门对殡葬服务机构实行统一管理的模式———殡葬管理处与殡仪馆(火葬场)分开设置,但仅限于形式,实质上没有分开,殡葬管理部门仍然享受着殡仪馆的经济利益。

殡葬管理处(所)与殡葬服务机构合一的模式———两块牌子、一套人马,既是管理机构又是经营服务实体,有的民政局领导兼任殡仪馆馆长或公墓的董事长、总经理,有些民政局局长是殡仪馆和公墓的法定代表人。

杨根来认为,目前,我国的殡葬管理体制还存在浓厚的计划经济色彩,政企不分、政事不分。殡葬管理单位大多数是事业单位,不仅代表政府对殡葬行业进行管理和规范,同时还承担文明办丧等殡葬改革任务,并进行殡葬经营,集管理、执法、经营于一身。这种三位一体的特殊运作模式,形成殡葬业垄断的局面,造成殡葬暴利的事实。

此外,据记者了解,尽管国务院《殡葬管理条例》已明确了各地民政部门是殡葬管理工作的政府主管部门,但其自身的管理框架和管理层次仍存在问题。

“民政部门是殡葬管理的主管部门,但全国大多数地方的民政部门没有一个专门的管理机构,虽然一些地方也成立了殡葬管理处等专门机构,但全国绝大多数地方还是由社会事务管理部门监管,而承担大量社会事务管理职能的机构,往往难以抽出更多的精力管理殡葬工作,以致出现管理‘不到位’、‘缺位’甚至‘错位’的现象。”杨根来说。

记者进一步了解到,由于许多地方殡葬管理部门存在一套人马、两三块牌子的情况,当殡葬管理部门对非法殡仪活动、乱建骨灰楼、非法传销塔陵园、乱埋乱葬等活动进行执法管理时,底气不足,执法不能理直气壮。

针对上述情况,一位不愿透露姓名的业内人士告诉记者,“这是因为社会公众普遍认为管理部门是在为自己谋利益,而殡葬业客观上存在的暴利行为,导致非法殡仪活动、乱建骨灰楼、非法传销塔陵园、乱埋乱葬等违反殡葬管理规定的行为不断增多”。

法规不健全造成市场混乱

业内人士在对殡葬业现行的问题和体制进行深入反思时,逐渐将矛头对准了殡葬政策法规体系。

殡葬绿皮书主编、民政部一零一研究所党委书记朱勇说,长期以来,政府部门在殡葬管理上确实存在错位和缺位并存的问题,解决错位问题的关键是要积极推行政事分开、管办分离,明确政府相关部门在殡葬管理服务等方面的职责,切实担负起推进殡葬改革,加强殡葬管理,监督殡葬服务的职能;解决缺位问题的关键是要完善政策法规,建立执法队伍,加强市场监管。

据殡葬绿皮书披露,经过60年殡葬改革的摸索、总结,我国基本建成了从中央到地方相配套的殡葬管理政策法规体系,在国家层面上制定出台了《殡葬管理条例》、《公墓管理暂行办法》等法规文件;在地方,各省市也相应地制定了地方性殡葬管理条例。殡葬管理政策法规的制定和实施,规范了人们的丧葬行为,使殡葬管理工作基本上实现了有法可依、有章可循,逐步走上了法制化、规范化的轨道。

尽管如此,业内人士认为,“还存在一些不足”。

“总体来讲,殡葬管理法规体系还不配套,不利于殡葬事务的具体管理。”杨根来说,主要是规则不够具体,执行起来有一定困难,而且存在执法主体多头、内容不够周密、法律责任不够明确等问题。现行殡葬法规中效力最高的《殡葬管理条例》,也只属于行政法规的范畴,严格来说并没有达到法律的高度。而且,其具体规定都过于原则,并具有很强的计划经济色彩,有些规定已经落后于我国殡葬业现状。

杨根来说,我国正处于体制的转型期,殡葬法规本来就不健全,有些已经不能适应时代的发展,新的法规又没有及时出台,造成现有殡葬管理市场混乱,而全国没有一部完整的殡葬法,导致目前管理执法所依据法律效力不强。

“当前,依法行政已成为政府管理社会事务的根本准则,殡葬工作必须适应这个形势的要求。”杨根来说,殡葬管理要适应社会发展和殡葬事业发展的需要,就必须纳入法制化管理轨道。根据我国殡葬业的现状,国家应研究制定一部比较完善的殡葬法,各地也要大力加强殡葬立法工作,制定出台有关殡葬管理的地方性法规、行政法规、不断完善殡葬政策法规体系。(记者 杜晓 见习记者 任雪)

来源: 法制日报

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