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村委会组织法颁行十年即将"大修" 草案已报国务院
中国发展门户网 www.chinagate.com.cn  2008 年 11 月 05 日 
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  记者今天(4日)获悉,村委会组织法修订已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2008年立法工作计划。民政部目前已完成该法修订草案的起草工作,并已将草案报送国务院。

  据了解,目前,国务院法制办正在广泛征求有关部门和地方政府意见的基础上,对该法修订草案做进一步的修改。

  1998年11月4日,北京人民大会堂。 

  “赞成136票,反对2票,弃权2票。”工作人员宣读的村民委员会组织法草案表决结果,表明这一重要法律在九届全国人大常委会第五次会议上,获得高票通过。

  整整10年之后,2008年11月4日,还是在北京人民大会堂。

  “修订村委会组织法已列入十一届全国人大常委会五年立法规划。”全国人大常委会副委员长周铁农在讲话中透露上述信息。他还要求,各有关部门要密切配合,加快修订进程,争取这一法律尽快修订通过。

  十年弹指一挥间。与亿万农民切身利益密切相关的村委会组织法,走到了“大修”的路口。

  由乱到治

  村民自治实践方兴未艾

  麻柳乡是重庆市开县与四川省宣汉县交界处一个偏远的特困乡。十年前,这里的三万多农民行路难、饮水难、上学难、就医难,群众负担沉重,以致出现干部下村时被群众辱骂追打的情况,甚至还发生了数百群众围攻打砸乡政府的恶性事件。

  麻柳乡党委、政府通过走访后决定,把改变现状的突破口选在群众多年想建而没有建成的双河口大桥上,解决附近四个村四千多名群众过河难问题。

  可一些群众说,干部修桥是假,想捞油水是真。面对群众的不信任,怎么办?乡干部想到了刚刚实施不久的村委会组织法。

  “这部法规定,村里的公共事务和公益事业由村民自己依法办理。”麻柳乡党委书记肖仁海今天接受本报记者采访时回忆说,当时,乡干部根据群众要求,吸收4名群众代表进入建桥领导小组,分别担任会计、出纳、保管和质量监督。干部管事、群众管钱,同时将建桥方案交给群众表决。这一方案得到了95%的群众同意。大桥竣工后,领导小组将开支情况向群众公示,把结余的3万多元一分不少地退给了群众。

  群众既意外又满意,说:“过去收钱是只进不出,现在是该收的收,该退的退,我们心服口服!”

  “我们从大桥的成功修建得到启示,那就是该做什么、怎么去做,要按照村民自治的原则,由群众民主决策、管理和监督。”肖仁海说。

  此后,麻柳乡把这种做法广泛运用于各村修路、建校、征地补偿等领域,逐步探索出群众自己管理自己事务的一套具体操作程序。

  “现在我们乡已由乱到治,由不和谐到和谐。”肖仁海高兴地说。

  麻柳乡由乱到治的过程,是十年来我国在广大农村贯彻实施村委会组织法辉煌成就的一个缩影。

  据统计,至今为止,全国已有29个省份颁布村委会组织法实施办法,31个省份出台了村委会选举办法,7个省份专门制定了村务公开条例,一些省份还制定了村民代表会议规则和村务管理办法等行政规章。

  民政部部长李学举今天表示,目前,农村村民自治已经初步形成了一个以宪法为依据、以村委会组织法为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系。

  情况渐变

  村委会组织法走到修订路口

  几年前,湖南省沅江市太阳村进行第六届村委会换届选举。选举委员会组织全村1396名选民,以村民小组为单位,采取流动票箱投票的方式提名候选人。村民郭文辉的委员提名票最多,得了704票,与其他3人一起被确定为村委会委员正式候选人。

  候选人公布后,遭到了部分村民的强烈反对。部分村民反映,郭文辉在提名候选人的选举前两天,自己出面或委派亲友向全村绝大多数选民每人送了一包精品白沙烟,向少数村选举委员会成员送了一条白沙烟,共花费1.5万多元。

  沅江市村委会换届选举领导小组接到举报后,迅速组织调查组调查,发现举报材料反映的情况基本属实。

  但此事是否应界定为贿选却有争论。一种意见认为:郭文辉向一个选民送一包香烟,价值10元,区区小钱,算不了什么;一种意见认为,郭文辉虽然向每个选民只送了一包烟,但全村累计起来有130条,并且向选民送烟的行为已干扰了选民的意愿。

  调查组最后建议,由村选举委员会宣布取消郭文辉的正式候选人资格。随后,太阳村经过正式选举,顺利产生了新的村委会班子。

  此事反映的问题在村委会组织法贯彻实施过程中颇具代表性:在选举实践中,各地普遍反映,对村委会选举中的贿选的界定是个难点,主要原因是村委会组织法相关规定太原则。

  “村民自治的法律规定有待进一步完善。”李学举也这样认为。

  他举例说,比如,村委会组织法对村委会选举中买卖、伪造选票等行为缺少具体的处罚规定。同时,仅把村民自治权利的救济机制界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。如果基层政府对群众举报处理不及时,或者干脆不管不问,群众就只剩下信访、越级上访一条路了。

  与此同时,随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化对农村影响的不断加深,实施村委会组织法也面临着许多新情况、新问题。

  李学举将这些新问题概括为“实施村委会组织法面临的三个新课题”:

  首先是农村人口流动加大。全国已有流动人口1.4亿,未来5至10年,每年至少还会新增600万至800万人。如何保障农村外出务工人员的民主权利,如何发挥留守人员的参与作用,如何丰富农村村民自治实践形式,已成为实施村委会组织法面临的新课题。

  其次是农村社会分层加剧。由于财产制度、劳动就业制度、收入分配制度发生了根本性的变化,农民群众在占有生产资料、拥有财富、受教育程度、组织化程度等方面出现了很大差别,出现了农民工人、农民雇工、私营业主、企业管理者等阶层,出现了许多新经济组织和新社会组织。如何使农村基层组织更好地代表各阶层的利益,也是实施村委会组织法面临的新课题。

  第三个问题是农村社会矛盾凸显,特别是因土地征用、环境保护、集体资产处置、干群关系等问题诱发的群体性事件呈多发突发态势。如何发挥村民自治功能把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态,如何实现政府行政管理和村民自治的有效衔接和良性互动,成为实施村委会组织法面临的新课题。

  “从1998年至今的10年中,农村村民自治实践积累了宝贵经验,需要上升到法律的高度加以巩固,村民自治的实践也需要更加完备的法制体系予以保障,因此,做好村委会组织法的修订工作已是客观需要。”李学举说。

  事实上,适时修订村委会组织法,已成为社会各界的共同呼声。据统计,仅在今年3月举行的十一届全国人大一次会议上,就有346名全国人大代表提出关于修订村委会组织法的议案11件。

  修订重点

  主要体现在七个方面

  据了解,民政部提出的修订草案在内容上由原法的30条扩充为6章48条。修订、完善的内容,主要体现在七个方面。

  最明显的是体例结构的修改完善。修订草案从原来的条文式改为章节条款式,共分六章,分别为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”。

  其次是明确了村委会的职责任务。除了进一步明确村委会应当协助人民政府开展的任务外,还充实了村民小组的设立、职责权限以及村民小组会议的有关条款;增加了“村民委员会应当执行村民会议和村民代表会议的决定、决议,实施村民自治章程、村规民约”的条款,进一步明确了村委会作为基层群众自治组织执行机构的性质;增加了村委会履行职责的物质保障条款。

  最引人关注的莫过于“民主选举的主要环节和程序”。修订草案关于村委会选举的内容由原法的6条700多字增至9条1900多字,在坚持原法规定的同时,对选举的关键环节和主要程序进行了完善和细化,使选举内容更加充实明确。

  民主决策的形式和内容也得到了完善。包括增加了村民会议召集方式;明确了村民代表会议制度;进一步明确了村民会议和村民代表会议的职权范围;增加了村民代表会议的召集方式。

  第五个方面是明确了村务公开、民主理财的内容及责任,进一步完善了村级民主管理和民主监督制度。

  村委会选举违法行为的认定和处理也被明确。主要内容包括:明确了选民资格争议的处理途径;明确了选举违法行为的认定和查处途径;明确了村级重大决策责任追究制度;增加了对村委会工作审计的违法罚则;增加了乡级人民政府非法干预村民自治事项的纠错条款。

  还有其他一些修改完善的内容,如引入“建制村”概念、增加了村委会要按照“有利于经济发展和社会管理”设立的条款、增加撤村建居的条款等内容。

  “我们将配合有关部门继续做好村委会组织法的修订工作。”李学举最后说。(陈丽平)

来源: 法制日报

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