一个统筹兼顾、积极稳妥的好方案

——关于这次国务院机构改革的几点认识

国家行政学院副院长 袁曙宏

第十一届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》(以下简称《方案》)，受到了与会代表的充分肯定，引起了国内外舆论的高度关注。《方案》贯彻了党的十七大关于加快行政管理体制改革、抓紧制定改革总体方案的要求，体现了十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)所确定的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，做到了既充分利用当前各方面的有利条件，坚定不移地推进改革，在一些重要领域迈出较大步伐，又充分考虑经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，不毕其功于一役，是一个充分发扬民主、集中各方智慧制定的好方案，是一个统筹兼顾、积极稳妥、针对性和可行性都很强的好方案，也是一个着眼长远、坚持改革的总体目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合的好方案。《意见》和《方案》以及华建敏同志《关于国务院机构改革方案的说明》(以下简称《说明》)一起，共同构成了这次国务院机构改革的指导性文件。目前，新一届中央政府正式组成，新一轮国务院机构改革已经启动，地方政府机构改革不久也将拉开序幕。为了保证《方案》得到正确和有力的贯彻实施，我们需要准确把握这次机构改革的意义、核心和主要任务，注意克服对这次机构改革的若干片面认识，切实增强认真贯彻实施《方案》的坚定性、主动性和自觉性。

一、这次国务院机构改革对推动科学发展、促进社会和谐、深化行政管理体制改革具有重要意义

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制和政府机构设置仍然存在一些不相适应的方面，直接影响了政府全面正确履行职能，一定程度上制约了经济社会发展，进行新一轮国务院机构改革势在必行。

(一)《方案》集中体现了深入贯彻落实科学发展观的要求，有利于促进经济社会全面协调可持续发展

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，也是这次国务院机构改革的重要指导方针。随着工业化、城镇化步伐加快，资源环境状况对经济发展构成严重制约，城乡之间、区域之间、经济与社会之间发展不平衡的矛盾比较突出；转变经济发展方式，加大自主创新力度，完善社会主义市场经济体制的要求更加紧迫；及时应对国际国内经济风险，增强宏观调控的科学性、可预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展的任务十分艰巨。为了着力解决这些矛盾和问题，更好地推动经济社会发展，这次机构改革在加强和改善宏观调控以及重要领域管理方面采取了一系列重大举措：一是合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；二是完善工业和信息化管理体制，加快走新型工业化道路；三是加强能源管理机构，保障能源安全；四是改进交通运输管理，加快形成综合交通运输体系；五是加大环境保护力度，促进环境友好型社会建设。这些重大改革举措，是深入贯彻落实科学发展观在国务院机构设置上的具体体现，对促进国民经济又好又快发展将起到重要保障作用。

(二)《方案》集中体现了构建社会主义和谐社会的要求，有利于保障和改善民生

构建社会主义和谐社会，关键是要坚持以人为本，执政为民，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，让发展成果惠及全体人民，促进社会公平正义。当前，政府的社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱，经济和社会协调发展的问题还没有根本解决，各级政府全面正确履行职能的体制性障碍仍然一定程度存在，关系人民群众切身利益的基本民生问题依然比较突出，群众反映较为强烈。为了贯彻落实十七大关于“扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”的要求，这次机构改革以改善民生为重点，突出加强与整合了社会管理、公共服务部门及其职能：一是加强和统一人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；二是加快健全住房保障体系，统筹城乡建设；三是理顺食品药品监管体制，强化食品安全综合监督责任。加强社会管理和公共服务部门建设既是这次国务院机构改革的重点，也是其亮点，对加快构建社会主义和谐社会将起到有力的推动和保障作用。

(三)《方案》集中体现了深化行政管理体制改革的要求，有利于为实现改革的总体目标打下坚实基础

加快推进和进一步深化行政管理体制改革，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，这是党的十七届二中全会对当前和今后一段时期我国行政管理体制改革的总体要求，为我国的行政管理体制和政府机构改革指明了奋斗方向。《方案》集中体现了《意见》关于深化行政管理体制改革的总体要求。当前，我国行政管理体制和政府机构改革正处于承前启后的关键时期，进行新一轮国务院机构改革，是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，也是向实现行政管理体制改革的总体目标迈出的一个重要阶段性步伐。一定要把这次改革作为新一届政府组成后的首要改革任务，确保在加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设等方面取得实质性进展，为实现深化行政管理体制改革的总体目标、建设人民满意的服务型政府奠定坚实基础。

二、这次国务院机构改革的核心是政府职能转变

职能是机构的内核，机构是职能的载体。推进政府机构改革，必须紧紧围绕政府职能转变这个核心，这是我国改革开放30年来行政管理体制和政府机构改革的宝贵经验和成功做法。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。综合《意见》、《方案》和《说明》中政府职能转变的一系列改革举措，可以看出，这次国务院机构改革在政府职能转变和理顺职责关系上取得了新进展，实现了新突破。

(一)在明确政府职能转变的总方向上实现了新突破

《意见》明确提出，要实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这一政府职能转变目标的提出，标志着我国政府机构改革有了明确的职能定位和职能标准。这次国务院机构改革，充分反映了政府职能转变的大趋势和总方向。《说明》强调，不论是新组建和调整较大的部门，还是机构未作调整的部门，都必须进一步转变职能。一是在职能配置上要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项坚决转移出去，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。二是在职能配置上要把该由政府管理的事项切实管好，凡属于社会公共领域的事务，公民、法人、社会组织和市场不能解决或不能有效解决的，政府应当负责解决，并且要坚决管住管好，以更加有效地提供公共产品和公共服务，维护社会秩序和公平正义。三是在职能配置上要着力理顺部门职责关系，合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制；切实解决职能交叉重叠、权责脱节、政出多门、推诿扯皮等问题，提高行政效率。《方案》充分体现了上述三方面职能转变的基本要求，下一步国务院各部门的“三定”规定也将充分反映上述要求。这些改革举措，将有力推动国务院各部门职能转变，有效克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、错位和不到位”现象，向实现政府职能的根本转变迈出新的步伐。

(二)在加强和细化经济调节、市场监管，特别是社会管理和公共服务职能上实现了新突破

《意见》细化了政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能的重点，强调要改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，更加注重公共服务，并对如何更好地履行每项职能作出了具体和清晰的规定，提出了明确的要求。《方案》关于合理配置宏观调控部门职能，关于加强能源环境管理机构，关于整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，关于统筹机关企事业单位人员管理、统筹就业和社会保障政策，关于加快建立住房保障体系、加强城乡规划，关于理顺食品药品监管体制，强化食品安全综合监督等重大举措，都是对中央政府改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、更加注重公共服务四项职能转变要求的具体化，从而把《意见》落到了实处。

(三)在确定中央政府职能转变的重点上实现了新突破

《意见》明确了中央政府职能转变的重点，强调中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。《意见》对中央政府这一职能转变重点的定位，突出了其着重管宏观、管战略、管规划、管方向的总体要求和服务重点。这些要求和重点既在这次国务院机构改革涉及的机构职能转变中得到了集中反映，也在探索实行职能有机统一的大部门体制中得到了很好体现。探索实行大部门体制是这次国务院机构改革的一个重点，也是国内外舆论关注的一个焦点。我们要正确认识综合设置部门只是大部门体制的形式和外壳，整合和转变部门职能才是大部门体制的实质和关键。这次国务院机构改革合理配置宏观调控部门职能，组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5个部门，都是对原来相关部门职能的整合和优化，有力地加强和完善了中央政府议大事、抓大事的宏观管理职能。