“公众需要建立基于合法性的理解，达成有条件的政治妥协”

建立健全官员财产申报制度，依旧是2010年参加“两会”的人大代表和政协委员的热议话题。

全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云今年再度提出官员财产申报立法的议案，期待全国人大制定官员财产申报制度的基本原则和程序，并授权省级人大根据实情自行选择申报对象，分地区推进。这已经是他第五年提出该议案。

而针对部分官员转移财产到海外的现象，全国政协委员、香港维德集团董事长庄启程则通过提案提出，干部移居到国外的子女，其资产也要进行申报。

全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院博士生导师蒋洪则直言，官员财产申报应当从上往下公开。他在政协讨论会上说，“人家普京也有几套庄园和别墅，来路正当就好”。

全国人大代表、中纪委副书记何勇则从申报程度上求解。他在两会期间表示，中纪委正在研究制定官员财产申报的有关条例或者规定，或年内实行，但申报内容暂不向社会公开。

代表与委员的议案与提案，并不能涵盖官员财产申报制度实质启动的复杂与艰难。韩德云认为，“规范性文件难以施行，地方自主试点难有突破，中国正面临反腐成败的分水岭。”

“地方夹生饭”

2010年“两会”前夕，重庆市开县公布了一项官员财产申报制度。

根据开县县委有关反腐倡廉的决议，新任县经委、建委、民政局等14名县级部门“一把手”，在各自部门内部公示其家庭财产状况，申报的内容则包括现金、存款、房产、汽车、股权股份、字画古董、经商办企业等9个方面的财产，以及从事其他经营活动的投资、收益等情况。各官员申报财产总数也已向社会公布，其中，申报财产最低者为21万元，最高者为178万元。

“没有重庆市的试点通知，这是县委根据中央相关文件通过的决定，”重庆市开县纪委书记朱子龙告诉《中国新闻周刊》记者，“县里官员正好换届，要求新任干部申报财产，是建立制度的机会，也向在位者敲个警钟。”

开县的举措，与重庆市司法系统内部将要进行的财产申报制度相呼应。2009年12月，中共重庆市委三届六次全委会通过的《中共重庆市委关于贯彻<中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定>的意见》指出，将在全市司法机关领导干部中率先试点官员财产申报制度。

这一制度尚未落地，便备受社会关注。全国人大代表、重庆大学法学院院长陈忠林告诉《中国新闻周刊》记者，“重庆打黑打出的是腐败问题。相比广东、东北等地区的打黑，重庆抓的人并不算多，但牵连出数十名厅局级官员、人大代表和著名企业家。”

来自重庆的韩德云，却不看好零星地区或单一系统内试点，“包括新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等地，地方自主试点并不彻底。财产申报是公务人员的义务，必须从国家层面确立合法性，予以地方授权。”

清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明同样认为，地方政府探索官员财产申报政策是“夹生饭”，并不具有试点代表性，“同级‘一把手’往往不参与，或申报财产有限，或公示范围有限，对官员的保护性政策不公开，不明晰，容易适得其反。”

制度突破曲折

“官员财产申报是一个串行完整链条，包括向有关机构报告，向公众公开，接受审查监督，以及可能存在的问责。”任建明告诉《中国新闻周刊》记者，“这一制度已经在多个国家的现代公共治理中得以实践。”

在中国，官员财产申报制度也曾进入全国人大立法规划。

“(上世纪)80年代，中国开始经济转轨，以往的计划经济体制是权力配置的过程，逐步进入市场经济，权力并没有相应的制度约束，官员的行为尺度很难把握。”国家行政学院公共管理教研部副主任马庆钰教授说，“根据我的研究统计，中国自90年代进入腐败高发期，每年有7至10位省级、副省级高官因腐败落马。”

1987年，时任全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌就提出，研究建立申报财产制度。1994年，全国人大常委会将《财产收入申报法》正式列入“八五”立法规划。

然而，实质的立法工作从未启动。次年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，将工资、各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作等劳务所得纳入领导干部申报范围。这实际上是收入申报而非财产申报，申报内容仅送交上级备案，不对外公布，亦无相应的核查措施和程序。

至2000年，中央又开始了新的尝试。当年12月，中央纪委五次会议通过了在省部级现职领导干部中实行家庭财产报告制度的决议。2001年6月15日，中央纪委、中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。在这部《规定》中，将原先的申报主体，由个人扩大为领导干部本人及其家庭成员；将申报个人收入，改为报告现金、存款、有价证券、房产、1万元以上的债权债务、贵重物品等主要家庭财产。

“直接从省部级入手难有实效。”任建明认为，该规定由于直接涉及党政高级官员切身利益，导致在实践中难以施行。

但随着其后的一部重要法律进入起草阶段，官员财产申报再次进入制度层面。“《公务员法》的起草，是将官员财产申报纳入法制框架的重要契机，”马庆钰参与了当时的立法研讨，他告诉《中国新闻周刊》记者，“立法中有各方面的意见，也有专门的讨论，希望至少有一个条文能涉及官员财产申报，遗憾的是，当时的压力并不比现在小。”

“越往后，我们的机会也越来越少，”在任建明看来，立法宜早不宜迟。

“无论现在处于什么阶段，采用什么方式，都应当提出时间规划。”马庆钰认为，“中纪委监察部牵头也好，全国人大专设机构也好，无论从哪一级官员开始，逐级申报公示都应当设定一个推进时间表，比如3～5年一个梯度。”

破冰难题

2010年全国的“两会”，被寄予官员财产申报破冰的厚望。“两会”前夕，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，针对当下公众最为关注的重点领域，首次清晰划定了官员廉洁从政8个方面“禁止”、52个“不准”，包括党员领导私自从事营利性活动、违规干预和插手市场经济活动、违规拥有非上市公司股份或者证券、买卖股票等内容。

3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中提及，“各级领导干部特别是高级干部，要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资，以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督。”

但是，该报告行文中，仍难看出官员财产申报从“收入”到“财产”、从“上报”到“公开”的趋势。

马庆钰认为，制度难以破冰，不仅在于官员个人的抵触，亦有对此问题持有不同意见的多方力量对比悬殊所致。

根据2000年国家社科基金项目“新世纪惩治腐败对策研究”课题的调查，93%的调查对象认为，目前实行官员财产申报制的阻力主要来自于官员领导阶层。2009年两会期间，甚至有官员反问记者，“老百姓为什么不公布财产？”

另一方面，官员惧怕财产公开后的惩处。财产申报是腐败预防机制为主，但制度初始，必然涉及对现任官员过往行为的追溯，使得官员财产公布成为一种惩处手段。重庆开县纪委书记朱子龙坦言，“要求现任官员申报阻力太大，想要相对比较彻底的公开，只能从新上任的下手。”

而官员公布财产的真正要害，马庆钰认为，是从根本上改变官员对上负责的体制。官员只有向下负责，才能够必须接受公众监督。

“所以需要公众推动，权力最终需要权利来制约，”韩德云认为，“政府不断提高对‘民愤’的重视，这说明公众力量正在成长。但是，真正的推动不是基于愤怒，而是理性与政治和解。”

公众的愤怒，在关于官员财产申报“大赦”的争论中可见一斑。中国人民大学法学教授何家弘曾在2009年建议，中央能否确定一个时间点，比如明年1月1日，只要从此不再有新的贪污受贿行为，以往的贪污受贿行为就不再查办。如果有新的贪腐，则一并查办过去罪行。与此同时，严格推行官员财产公开申报制度，允许公民在网上查阅。

这一建议遭遇民意炮轰。有网友对此留言：“赦免原罪？被掠夺的公有财产就这么算了？你的建议客观上保护了既得利益集团的非法所得，你问问工人农民会不会答应？！”

韩德云也曾提出“三年缓冲”的建议，他认为，公众需要建立基于合法性的理解，达成有条件的政治妥协，“虽然我连续提出立法建议，但我并没有希望它两年就能出台或者一年就能出台，这个不重要。毕竟，通过包括我在内的许多人的不停呼吁，更多人有了监督政府的意识，监督的能力也在提高，这可能是一个漫长的过程。” (本刊记者/王家敏 本刊记者王维博、实习生魏然对此文亦有贡献)