9月13日上午，备受关注的中国国家级预防腐败的专门机构——国家预防腐败局举行揭牌仪式。

在监察部14楼召开的新闻发布会上，中央纪委副书记、监察部部长、首任预防腐败局局长马馼讲话指出，成立国家预防腐败局，是党中央、国务院科学判断形势，为深入推进预防腐败工作采取的一项重大举措。表明中国反腐败的重心进一步前移。

马馼表示，下一步，努力把预防腐败工作引向深入，就是要以加强对权力运行的监督制约为重点，采取有效措施防止权力滥用。

关口前移，加强监督，是有效预防腐败的关键，同时也是加强对权力运行的监督制约的核心内容之一。《瞭望》新闻周刊记者从有关部门了解到，十六大以来，以2003年底中共中央正式颁布实施《中国共产党党内监督条例(试行)》为标志，我国围绕对领导干部行使权力的监督，不断推出新措施，对权力运行的监督进入核心部分，权力运行透明度稳步提高。下一步，对权力运行的监督制约还将大大加强。

对权力运行的全方位，全过程监督，是防止腐败的关键环节。十六大以来，中央对此高度重视。2005年1月，中央正式颁布实施《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中提出，切实加强对权力的制约和监督，形成有效防范腐败的机制是核心内容之一。

2006年，中共中央总书记胡锦涛在中央纪委第六次全会上强调“加强对权力运行的制约和监督”。

胡锦涛同志在6.25重要讲话中，再次强调，要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，同时，反腐倡廉建设要“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。”

有关人士分析，胡锦涛同志提出的三个“更加注重”，指明了进一步推进反腐倡廉建设的方向，其中一项重要工作就是加强对权力运行的监督制约。

与此同时，在上海社保资金案和陈良宇严重违纪问题，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸等多名省部级官员违纪违法案件发生之后，各地各部门也吸取教训，完善规范，相继推出一系列新的举措：加强对核心权力的监督，提高权力运行的透明度，成为这一轮加强权力运行监督制约新举措的鲜明特点。

监督权力运行指向核心权力

十六大以来，对权力运行的监督制约工作受到高度重视。针对重点环节和重点部位，对主要领导干部、重大权力运行的监督措施不断加强，重点防范权利失控、决策失误、行为失范，监督指向“核心权力”态势鲜明。

反腐专家李一帆对《瞭望》新闻周刊说，十六大以来，党中央始终高度重视对核心权力的监督。《中国共产党党内监督条例(试行)》第三条强调“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，中央和中央纪委几年来也始终强调对“一把手”、对核心领导群的监督。

其中，该《条例》还将党的核心权力机构——中央政治局作为监督对象。其第七条规定，中央委员有责任将对“中央政治局委员、常委的意见，署真实姓名以书面形式或其他形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映”。

对核心权力监督的另一个重要特点，是各地针对一些新问题、新情况，不断出台更为细化和有针对性的权力运行规范，对核心权力的监督不断向纵深推进。

不久前，上海市委办公厅印发了由市纪委、市委组织部共同制订的《关于进一步加强对本市局级领导班子主要负责人监督的若干意见(试行)》和《关于党委(党组)实施“三重一大”制度的若干意见(试行)》(以下简称“两个意见”)。

这“两个意见”，是在上海社保资金案和陈良宇严重违纪问题暴露后及时推出的。上海市纪委副书记程志强指出，在这个时期出台“两个意见”,“具有很强的针对性”。据悉，上海市出台的“两个意见”，是依据《中国共产党党章》和《中国共产党党内监督条例(试行)》等有关规定，结合上海实际制订的。

程志强说，印发“两个若干意见”，前者是期望“以制度管人”，把局级领导班子及其主要负责人作为监督的重点；而后者则是期望“以制度管事”，推进党内生活制度化、规范化。这二者结合起来，最终实现“以制度管权”。

分析“两个意见”可以看出，前一个“意见”，针对主要负责人行使权力的监督，明确了“个人填表报告、民主生活会明示和组织定期核查”三个环节，其中第二、第三两个环节被特别突出强调，有别以往。

后一个意见，则针对“重大决策、重要干部任免奖励、重大项目安排和大额度资金使用事项”，要求严格遵循“决策酝酿、集体决策、执行决策”等三个程序。

“我这段时间去上海，发现上海的老百姓都知道有了这两个文件，反应很好。”中央党校教授叶笃初说。上海市出台“两个意见”，针对的是厅局级干部、重大事项，表明对权力运行的监督制约进入了关键环节，是十六大以来加强对权力运行和监督要求的具体体现。

专家分析，这两个文件的出台，一方面是上海汲取本地经验教训，提出的具有本地特色的对权力运行监督制约的制度创新。另一方面，上海市出台两个意见，也不是孤立举动。这是在中央要求加强对权力运行的监督制约的大方向下，在中央的指导下作出的一种探索和尝试，体现出了中央的意向。从长远来看，也给我们厘清了一条思路：对于权力运行的监督制约，只有从制度建设入手，才能最终形成合理的权力运行机制。

叶笃初强调，一个好的制度，必然是一个均衡的制度，既有制约监督的作用，也要有保障促进的作用。上海将权力运行纳入制度轨道，一方面是要以“以制度管权”，加强对权力行使者的监督和制约，杜绝权利被滥用的情况出现；另一方面，合理的制度，也将激发各级党员干部的政治积极性，保障干部正确行使权力。这实质上是对党员干部的一种爱护。

上海的尝试并非孤例。此前，天津市发生了李宝金、宋平顺严重违法违纪案件，近日，天津市汲取教训，出台了《关于进一步加强领导干部廉洁从政的若干规定》，加大对领导干部的监督管理力度，防止权力滥用和腐败发生。

天津的这个《规定》要求，领导干部一律不准违规插手经营性活动，在建设工程招投标、经营性土地出让、产权交易、国有企业改制、政府采购等活动中，一律不准“递条子、打招呼，或以其他任何形式施加影响，搞暗箱操作”。

天津还特别对规范领导干部配偶及子女经商办企业的规定进行了细化和延伸，要求“不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动，不准在该领导干部管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或中外合资企业担任有外方委派、聘任的高级职务”。

天津的这个规定尤其严肃了领导干部的工作、生活纪律。天津市纪委负责人认为，个别领导干部外出不请假，不向组织打招呼，极易出现问题。因此，《规定》对领导干部出国、出市、离岗等方面进一步严格了程序和制度。并特别强调外出请假、按规定范围出席会议、因病住院报告等制度。

对此，天津市委书记张高丽指出，“形式主义掩盖下的腐败现象危害更大，必须抓住重点对象、重点环节和重要部位，加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子‘一把手’的监督。”

据《瞭望》新闻周刊了解，除上海和天津外，一些地方在发生重大违法违纪案件后，均注意建章立制，加大了对主要负责人行使权力的监督制约力度。

力推权力运行透明化

对监督者而言，信息不完整、不真实，监督工作就无法开展。权力运行的透明化，是对权力运行的监督制约得以施行的先决条件。十六大以来，我国权力运行透明化的进程，呈整体推进、部分突出的鲜明特点。

今年7月10日上午，原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸被执行死刑。法庭宣判书显示，郑筱萸除了直接或伙同其妻、其子收取财物合计649万余元之外，还包括在2001年至2003年间，“违背重大事项请示报告制度和民主决策程序，草率启动全国范围统一换发药品生产文号专项工作”。

《瞭望》新闻周刊获悉，2001年，郑筱萸主持推动药品管理“地标”改“国标”专项工作过程中，在没有深入调查研究、没有认真听取有关部门和地方药品监督管理部门意见、没有经过集体研究决定、没有向国务院请示报告的情况下，即签发有关文件，造成了此后的混乱。

在法庭上，郑筱萸辩称“专项工作未经过国家药监局集体确定为工作重点，是注册司的一项常规工作，无须经局领导班子集体研究并上报国务院”。而公诉人认为，专项工作的重要性已经决定了其应被列入局工作重点，郑要为其未列入工作重点负首要责任。

汲取郑筱萸违纪违法案件教训，国家药监局亡羊补牢的首要措施，就是推进权力运行的透明化。

郑筱萸伏法的第二天，7月11日，国家药监局召开新闻发布会指出，即将于10月1日实施的新《药品注册管理办法》的一个突出特点，是增强了流程的透明度，即主审集体负责制、审评人员公示制和回避制，做到评审的标准、过程、进度和结果，都全部公开。

国家药监局政策法规司副司长颜江瑛说新《办法》将“明确药品的审评审批过程要保证最大化透明，接受社会的监督”。

近年来，从中央到地方，权力运行透明化呈整体推进之势。各地区、各部门全面落实、大力推进政务公开，公开的内容、形式不断规范，制度和监督保障机制日趋完善。

据了解，十六大以来的历次中央纪委全会，都明确要求深化政务公开、厂务公开和村务公开工作。2005年，中办和国办还联合下发了《关于进一步推行政务公开的意见》。

到目前为止，我国的立法法、行政许可法、突发公共卫生事件应急条例等80多部法律、行政法规，都对相关政府信息的公开作了规定。14个省、直辖市、自治区和16个较大的市制定了有关政府信息公开的地方性法规、规章。

更为标志性的事件是，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)将于2008年5月1日起施行。由此，政府的权力运行过程都将公开透明。本刊记者从有关部门获悉，目前，有关部门正在起草政府信息公开的“目录”，为《条例》的施行作准备。

国务院法制办公室副主任张穹说，政府信息公开，保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府部门正确地行使行政权力，实现依法行政，防止行政权力被滥用。

在党务公开方面，十六大以来，越来越多的党的基层组织主动公开了党务情况。率先推行这项工作的江苏省镇江市全市80个乡镇、街道实行了党务公开，全市村、社区基层党组织党务公开普及率达到了88%。

中组部的统计结果显示，十六大以来，全国多数省份的基层党组织都在开展党务公开试点，党组织的开放度和透明度进一步增强。

党务公开也是推进党内民主的需要。十六大以来的新特点是，党务公开、党内民主由中央率先垂范、带头实施。中共中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科说，十六大以来，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，中央纪委常委会向中央纪委全体会议报告工作，地方各级党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作等，都是带头执行、落实《党内监督条例》的有关规定，增加党内政治生活透明度的重要措施。

权力监督将继续深化

既重视自上而下的组织监督，又重视自下而上的民主监督，既重视党内监督，又重视党外监督。党的十六大以来，初步形成了对权力运行的全方位、多层次的完整而有效的监督制约体系。

在党内监督方面，十六大以来，中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》等一批重要法规，党内监督工作进一步制度化、规范化。

同时，以巡视制度为代表的一些重要的监督制度发挥了作用。清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说，党的十六大以来，各级巡视机构加强了对领导班子和领导干部的监督，取得了明显成效。

目前，中央纪委、中央组织部共设立了11个巡视组，各省(区、市)和新疆生产建设兵团党委共组建了121个巡视组。中央纪委副书记、秘书长干以胜表示，近年来查处的陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索，就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。而各省(区、市)巡视组发现并移送有关部门查处的涉及县处级以上干部的案件线索也达到了900余件。

此外，派驻纪检监察机构统一管理，述职述廉、谈话和诫勉等制度得到较好落实；建立健全了党内询问和质询、党员领导干部报告个人有关事项等制度。

在人大监督方面，各级人大常委会监督法于今年1月1日正式实施。监督法既有监督权力的规定，又有监督程序的规定，确定了听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查、备案审查、询问和质询等制度。

任建明认为，监督法出台推进了对权力运行的监督和制约。比如监督法规定，1/5以上常务委员会组成成员联名，就可以启动相关的监督事项，这对于监督的有效运行是非常重要的。

推进行政监督的代表制度，是加强了行政复议工作。据悉，4年多来，各级复议机关共解决行政争议20多万件；加大了法规、规章备案审查力度；强化了监察、审计等专门监督；推行了行政问责制，加强了对失职渎职案件的查处。

有关专家指出，下一步，对权力运行的监督制约还将深入推进。

叶笃初认为，目前，在党和政府的框架内，上级对于下级的监督比较充分，下一步的监督重点，将是班子内部监督、下级对上级的监督。

有专家指出，当前，监督的架构和内部具体的制度还需要完善，权力过于集中的问题也不同程度存在，影响到权力监督的效果。

中央党校教授王贵秀认为，要解决上述问题，关键在于理顺权力授受关系。从党内看，首先让党员充分行使权利，对党代表和党的领导机关及其领导人实施授权；其次是党代会对全委会、全委会对常委会实施授权。这可以有力促进对权力的监督。

另有受访专家指出，加强监督依然要靠依法治国，将地方党委、政府的决策纳入到党内法规、国家法律法规中。同时加强社会和舆论监督，促使“一把手”认真依法行使权力。(记者 陈泽伟)