政府扶贫资源首次向NGO开放，是中国的扶贫模式从政府“包办”向“政府—非政府组织”携手合作转变的第一步

2005年12月19日，被中国人民大学农业与农村发展学院教授康晓光称为中国扶贫事业和NGO发展史上“具有历史意义的一天”。

是日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在人民大会堂启动了“政府和非政府组织(NGO)合作实施村级扶贫规划项目”,康晓光是该项目的招标评选委员会主席。

国务院扶贫办和江西省扶贫办将提供1100万元人民币的财政扶贫资金，全权委托中国扶贫基金会向NGO公开招标，在江西省的22个重点贫困村实施村级扶贫计划项目。同时，亚洲开发银行提供了100万美元，用于支持非政府组织村级扶贫规划试点项目的设计、管理、评估和推广。

中国扶贫基金会称，第一期6个试点村的招标工作正在进行，将向全社会公开招标选择2～3家NGO，中标者将支配每个村50万的扶贫款。至截稿时，已经有9个NGO报名参与招标。其中包括中国国际民间组织合作促进会、安徽霍山中荷项目和江西青少年发展基金会等。

扶贫进入“精细瞄准”阶段

扶贫面向NGO招标，在中国扶贫基金会村级扶贫规划项目主任刘冬文看来，是因为中国扶贫已经进入“精细瞄准”阶段。所谓瞄准，就是如何从中国高度分散的2.3亿小农户里选出最需要支持的贫困户。“这被称为‘插花式’扶贫。”

2001年中国政府颁布实施的《中国农村扶贫开发(2001～2010)》也明确指出，扶贫开发工作的重点已从贫困县缩小到贫困村和贫困户。

改革开放27年来，中国成功创造了将极端贫困人口从2.5亿降至2600万的脱贫奇迹。但到现阶段，“随着贫富差距的日渐扩大，当前的经济增长很难再给贫困人口带来多少实际的好处。”康晓光分析说。

中国扶贫基金会副会长何道峰在12月19日的项目启动会上介绍说：目前扶贫基金44.5%覆盖了富裕户，而只有35.3%覆盖到贫困户，另外20.2%的扶贫基金也花在了中等户身上。这意味着只有三分之一的扶贫资金实至名归。

如何将有限的扶贫资金精确地瞄准最有需要的贫困户，这是中国面临的新课题。

一直以来，以政府行为为主导是中国扶贫工作的主要模式。过去7年里，中央和地方政府投入的财政和信贷扶贫资金合计1364.74亿元，占各类扶贫资源总数的72%。

但是，单靠政府一己之力整体开发性的扶贫越来越显出局限。中国现在贫困人口比例已经在3%以下。刘冬文介绍说，按照国际的经验，当贫困人口比例下降到10%以后，靠经济增长等方式扶贫就已经不大起作用了，必须靠微观层面的努力。

相反，政府包办扶贫的负面效应日渐突出。刘冬文说，一是损耗大，二是效率低。康晓光在90年代初曾在广西某贫困县挂职任主管扶贫的副县长。他引江西某县为例说，“这个县的贫困村，每年中央的扶贫款项，加上地方政府的配套资金不下100万，就是按人头分了，当地的贫困农民也脱贫致富好几次了。但是至今，这个县仍是贫困县。”

“要说中央对穷人不好，那是说不过去的。”康晓光强调说，但是，由中央下拨的扶贫款，经过层层机构雁过拔毛，最后能够到村里头的，有时候“一万元最后也许一元都不到。”

2000年国家审计署的审计报告称，全国扶贫资金1/5被挪用。

就是那些最终到村里的扶贫款，也同样面临是否被用到适当地方的问题。在大批量的贫困人口得以脱贫的今天，剩余贫困人口的生存环境与实际脱贫需求，不仅在省区间千差万别，在一个县内的不同村庄也有不同。

他认为，在“插花式”扶贫阶段，政府“包办”的扶贫，无论是整体性开发，还是专项资金支持，最后都无法有效地瞄准真正的贫困户。这就像一头庞大的狮子，最后碰到了一只小虱子，左蹦右跳都没有办法。

“所以，我们主张实行村级扶贫规划，缩小目标范围，才能瞄得更准。”刘冬文如此阐述他所负责的项目为什么叫“政府和非政府组织(NGO)合作实施村级扶贫规划项目”。

政府与NGO互动

在政府失效的领域，NGO可以补缺。尤其是在政府机制或市场机制无法解决、解决不好的公共领域。

但在中国，“NGO还处于不成熟的初级发展阶段。”清华大学NGO研究所所长王名如此说。

首先是掌握的资源有限。中国扶贫基金会副会长何道峰表示，中国的NGO往往管理水平低下、动员能力不足，除了中国青基会，平均每家一年只能够募集到7万元。 在扶贫领域，“大多数非政府组织既没有资源又没有行动，只是块招牌。”

这种局面与当前NGO在中国的生存环境有关。包括政府在内的整个社会对NGO的认知和支持还很有限。

当然，并不能说NGO在中国的扶贫领域无所作为。何道峰介绍，近7年间，中国各类扶贫资源的投入合计为1891亿元人民币，而中国称之为“社会扶贫”的NGO和准NGO投入为526.3亿元人民币，占总投入的28%。

国内一些比较重大的NGO工程，例如“希望工程”“光彩事业”“幸福工程”“母婴平安120行动”和“春蕾计划”等等，都在增加农民收入、提高农民的身体健康、保护妇女儿童和教育方面起到了很大的作用。

当然，这些主要来自于有官方背景的NGO。另一个活跃群体是国际NGO和国际组织，在扶贫领域颇有影响的，包括福特基金会、世界宣明会、香港乐施会、爱德基金会和救助儿童会等。

相形之下，国内NGO，尤其是草根NGO，表现则远为逊色。而在扶贫领域，NGO的公益性、志愿性，使得它天然具有灵活性，适合做扶贫工作中“抓虱子”的工作。当NGO与政府有效携手之时，一个完整的扶贫网络才能构建起来。

在这一背景下，“非政府组织和政府合作实施村级扶贫规划项目”尤为引人注目的，是其招标对象不仅限于在民政部门注册的NGO，也包括工商企业注册和一些根本就未注册的NGO。当然，“对未注册者来说，在具体的法律地位、资金转账等方面还存在很多问题，工商注册的在收入免税一块也有些障碍。”刘冬文补充说。

另一个特别之处，是这次招标只面向国内NGO。康晓光解释说，“国际NGO很多实力都已经十分雄厚了，”而对于中国NGO，“这点钱足以让很多奄奄一息的国内NGO起死回生。”

国内NGO最缺的就是钱。中国国际问题研究和学术交流基金会副会长兼秘书长刘立德说，除了募集资金外，国外的很多NGO都是依靠政府公共财政资金出钱的。

中国国际民间组织合作促进会秘书长黄浩明认为，中国NGO的发展面临着一系列政策困境，其中一点就是政府“在公共服务的采购中，很少考虑NGO。”

刘冬文说，“政府的扶贫财政资金里，应该更多地投给国内NGO，那样会促使国内NGO发展壮大。”

按照刘冬文的计算，亚洲开发银行两三年的时间里为每个试点村的NGO提供的管理费是4.5万元，这一管理费用占投入到村扶贫款项的9%，低于类似项目NGO的管理费用提成比例(此项目管理费用由亚洲开发银行出，并不占政府的扶贫款)。“不过，这对于国内的NGO来说足够了，足够维持他们日常的管理花销。”

相较于江西省每年20多亿的扶贫资金，1100万元实在是九牛一毛。但是，由此而引发的效应却是巨大的。刘冬文说，这次扶贫项目竞标，标志着中国的扶贫模式，跨出了从政府“包办”向“政府—非政府组织”携手合作转变的第一步。

而清华大学NGO研究所所长王名说，这次扶贫项目竞标，NGO可以通过市场公开竞争，获得政府扶贫资金，在广阔的社会舞台上进行实践演练。而从政府的角度，康晓光则指出，其意义在于“政府开始在公共服务领域引入竞争。” (何忠洲 左林)