“你可以看看我的日程表。这几年来，我几乎花了50%甚至60%的时间和精力往来于广东省各市、乡、镇、村，研究广东农村乡镇医疗改革方案。”8月17日，全国政协常委、广东省卫生厅厅长姚志彬接受《中国经济周刊》专访时如是说。

今年7月3日，中共广东省委、省政府出台了《关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》(下称《意见》)。《意见》提出，乡镇卫生院是财政全额拨款的公益性医疗卫生事业单位，原则上，每个乡镇必须有一所政府主办的卫生院。同时，从今年起，省级财政对经济欠发达地区按每万名户籍人口配置10名医务人员，每年补贴每位乡镇医生1.2万元。

虽然仅仅是一份“意见”，但该文件一经公布就受到广泛关注。业内人士认为，一场可能让中国乡镇医疗体系重新焕发出勃勃生机的体制性改革正在广东省吹起号角。

在该《意见》颁布后的7月24日，在广东省政府召开的“全省新型农村合作医疗暨农村卫生工作现场会”上，广东省副省长雷于蓝、广东省卫生厅厅长姚志彬的发言和讲话向外界透露了这样一个信息：“乡镇卫生院体制改革”是广东卫生系统继“新型农村合作医疗”和“健全社区卫生服务体系”之后推出的农村医疗第三大体制性改革，其践行在全国具有示范性意义。

农村医改需破除二元结构

“广东是全国第一个对乡镇卫生院采取如此大手笔的省份，此项改革的最终目的是要破除城乡二元结构给医疗卫生服务带来的不平衡，最终能够实现人人享有基本卫生保健服务的目标。”姚志彬对《中国经济周刊》表示。

据广东省卫生厅提供的资料显示，即使像广东省这样的沿海发达省份，目前依然存在医疗卫生资源总量不足、结构性配置不均衡、需求量扩增等诸多问题。

“现在广东乡镇卫生院整体存在负债比例较高、设备装配水平较差、医疗和管理人才匮乏、业务收入水平较低等各种问题，”姚志彬向《中国经济周刊》坦言，“目前在广东约有70%至80%的医疗卫生资源集中在大城市、大医院里，而全省乡镇卫生院中，有三分之一处于亏损，三分之一勉强生存。一些边远乡村的卫生站，医生青黄不接。”

据统计，虽然2006年广东省共有各类卫生机构16953个，但乡镇卫生院只有1412个，占比仅为8%。

姚志彬介绍说：“改革开放后相当一段时间内，由于城乡二元结构体制的存在，农民一直缺乏基本的合作医疗制度，农民看不起病，就不去看病，导致小病久拖成大病，一方面导致乡镇卫生院萎缩，另一方面导致城市医疗资源紧张，在很多地方出现了农民因病致贫、因病返贫的现象。据我们统计，贫困农民中有40%是直接或间接因病致贫、因病返贫的。”

姚志彬认为，农村医疗改革的关键是破除长期以来因为城乡二元结构给医疗卫生服务带来的不平衡，广东省推出的“新型农村合作医疗”和“乡镇卫生院体制改革”这两项改革，正是基于这样的现实而出台的，破除城乡二元结构是未来农村医疗改革的方向。

治疗乡镇医疗顽疾的“两剂药”

据广东省卫生厅提供的数据显示，广东省于2003年启动的新型农村合作医疗已经覆盖所有的县、镇和96%的行政村，截至2006年，参合农民3048万人，参合率达61.5%。

不过在姚志彬看来，新型农村合作医疗的改革仅仅是解决了“需方”——患者的问题，而农村医疗服务的“供方”长期受到忽略，基于这样的考虑，政府才逐步酝酿推行“乡镇卫生院管理体制改革”。

“我们正在实施的改革把政府的资金投入分为两块，一块是把资金提供给患者，即新型农村合作医疗，这块我们已经逐年在做了，另一块是把资金提供给乡镇卫生院，它们是医疗服务的‘供方’，这块我们正在做”，姚志彬向《中国经济周刊》表示,“从2005年开始，我们已经意识到必须解决医疗服务‘供方’问题。当时我们有过很多个方案，但最后确定采取体制性改造的方式来解决这一问题，并于2006年11月确定了最后方案。”

知情人士透露，从2005年开始酝酿的改革也曾遇到过不同部门的不同意见，姚志彬所提到的“多个方案”，既包括仅仅提供资金的简单方案，也有涉及体制性的方案，而如今出台的方案是多个方案中较为彻底的一个。

在姚志彬看来，起初的方案仅针对一个乡镇卫生院，政府一年应该提供多少资金的问题，而如今的方案解决的不仅仅是资金问题，而是把乡镇卫生院视为公益性事业单位来看待，并采取了一系列涉及到人事、药品采购等多个方面的配套措施，属于体制性改革。更重要的是，乡镇卫生院体制改革将有效地配合新型农村合作医疗的展开。

自2005年、2006年中国医疗改革方案进入大讨论、大反思阶段之后，在解决农村的医疗改革问题上究竟是“市场”多一点，还是“政府”多一点的问题，一直困扰着政府部门、学术界和各医疗机构。

而在此次广东省推行的乡镇卫生院体制改革中，明确了乡镇卫生院的性质、功能和管理职责。尤其是在机构性质上，乡镇卫生院定位为按财政全额拨款的公益性医疗卫生事业单位。

这意味着，广东地方政府将为此次乡镇卫生院体制改革全额“埋单”。

“三到五年，卫生院就可恢复元气”

“我相信，用三到五年的时间就能让广东省内乡镇卫生院恢复元气。”对于目前正在推行的“乡镇卫生院体制改革”，姚志彬颇有信心，“只有让农民既能看得起病，也能就近看病，乡镇卫生院的业务才能蓬勃起来，农村的医疗改革才能找到出路。”

作为落实《意见》的具体措施，从2007年至2010年，广东省级财政将每年陆续在农村卫生专项资金1.6亿元中安排1亿元，对经济欠发达地区乡镇卫生院业务用房建设、设备装备给予补助。此外，广东省各市县级财政也要根据财力安排相应的专项补助。

“作为乡镇卫生院这一级别医疗机构存在的问题，采用行政手段、政府财政解决还是很有必要的，”姚志彬说，“目前，乡镇卫生院仍将保持收支两条线，一定程度上调动卫生院开展业务的积极性，但乡镇卫生院利润空间不宜太大，我们希望卫生院提供的服务能够维持在合理的价格水平。”

为了控制乡镇卫生院的药品价格，今年1月1日起，广东省县及县以上医疗机构和珠三角地区的乡镇卫生院的药品已经实行统一网上限价竞价的阳光采购。而在今年7月《意见》出台之后，广东省也已全面推行药品集中采购，统一配送，允许有条件的地方可降低药品零售差价。

姚志彬表示，通过政府专项资金的投入和药品的公开采购配送，乡镇卫生院提供的同类服务和药品会比城市医院同类的便宜很多，这在很大程度上将吸引农民就近求医，也让卫生院因为业务增加在短期内恢复元气。

“最大的困难还是人才"

财政扶持到位的同时，乡镇医疗还需要大量人才的注入。

姚志彬向记者坦言：“目前，乡镇卫生院体制改革最大的困难还是人才，很多乡镇卫生院的服务水平很低，医生的收入也太低，不少医科大学生、大专生都已改行，宁可到珠三角打工，在就业市场上晃荡，也不愿意留在农村从事医疗服务。”

事实上，乡镇卫生院存在的“人才流失”的问题一直是乡镇卫生院体制改革的“死穴”，在一些地方还出现了原有乡镇卫生院医生脱离原有系统自己开办“小诊所”的情况。

据广东省卫生厅提供的资料显示，乡镇医疗人才流失现象主要体现在两个方面：一种是医疗人员“完全脱离”了乡镇卫生院，即医生离开乡镇卫生院，在外办私人诊所，不再是乡镇卫生院在编职工；另一种是“半脱离”乡镇卫生院，即医生人事关系还在乡镇卫生院，但工资关系不在，停薪留职在外办私人诊所。

“我们很重视这个问题”，姚志彬表示，“所以我们决定从明年起，广东省级财政对经济欠发达地区按每万名户籍人口配置10名医务人员，每人每年1.2万元标准给予补助。这笔补助金额对于欠发达地区的医务人员还是很有吸引力的。此外我们还规定，安排给乡镇卫生院的年度经费不得冲抵中央和省政策规定对农村卫生事业的其他投入。”

广东省卫生厅有关人士透露，“完全脱离”乡镇卫生院的医疗人员，可重新参加乡镇卫生院的招聘，得到卫生院聘用，成为在编职工后，可享受补贴。“半脱离”乡镇卫生院的医疗人员，可向留职的卫生院提出复职申请，经卫生院和县级卫生行政管理部门同意，重新成为卫生院的在编职工后可以享受补助。

据了解，除了通过补助和政策挽留人才之外，广东省卫生厅已经启动了“农村卫生人才培训项目”，在2008年底前，来自广东欠发达地区的7500名农村基层卫生院院长、业务骨干、乡村医生，将分期分批接受免费的专业系统培训。据广东省卫生厅统计，此举有望使全省3041个行政村、917万农民受益。

“我们改革的目标是打造廉价、便民的农村公益性医院。通过人才队伍建设，我们希望每个村建一所卫生站，每个乡镇建一所公益性卫生院，让农民有病及时治，最终让常见病能够在乡、镇甚至村里解决，中度难度疾病能够在县解决。”姚志彬说。（《中国经济周刊》记者 谈佳隆/广东报道）