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2011年底以来，在证监会主席郭树清、全国社保基金理事会理事长戴相龙等人多次呼吁下，养老金入市的猜测在资本市场掀起了阵阵涟漪。对此，专家指出，目前养老金入市仍面临着基金统筹层次太低，个人账户欠账太多等问题，相关制度和市场情况亦达不到要求，拓宽养老金投资渠道需慎之又慎。
实现省级统筹：还有很长的路要走
从去年年底开始，有关地方社会保险基金将进入股市保值、增值的消息就广泛传开。据媒体报道，知情人士透露，国务院正在审议一项提议，允许养老基金部分配置股票。该提议或允许10%-20%的省级和大城市的养老基金资产逐步投入股市，根据对地方养老金规模的一项官方估计，这相当于1800亿至3600亿元人民币。该消息一出立即在市场上引起了巨大反响，然而，有专家指出，社会保险基金分布管理过于分散，统筹层次过低仍是养老金进入资本市场障碍之一。
“实际上养老保险省级统筹在管理上并没有真正到位，除几个直辖市和个别省份外，大多数采取的都是养老保险的省级调剂金模式，而不是完全的养老保险基金省级统收统支。”大连理工大学教授陈仰东在接受《经济参考报》记者采访时表示，养老保险基金的分散管理与“碎片化”状态，导致了其很难实现集中管理运营，更对其安全运行与保值增值提出了挑战。
事实上，尽管养老保险省级统筹成果正在进一步巩固，但从政策执行情况来看，收缴的养老保险基金仍然大部分掌控在市级政府、县级政府等两千多个独立的行政单位手中，我国目前现有2000多个社保统筹单位，也就是有2000多个资金池。
陈仰东认为，全国统筹是养老保险发展的最终形式，只有提高统筹层次才能减少养老保险基金的风险源，这样既可以降低管理费用，又可以降低监管难度。还可以使基金形成合力，有利于实现较大规模、较为稳健的组合投资策略，实现基金投资的保值增值。
“空账”1.3万亿：财政难补制度缺陷
除了统筹层次过低，个人账户的巨大“空账”也让社保基金入市的前景扑朔迷离。
目前，我国施行的是上世纪90年代确立的统账结合的养老保险制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%，其产权属于个人所有，原则上不能调剂借用，个人账户实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制。
中央财经大学保险学院教授褚福灵在接受《经济参考报》记者采访时表示，从理论上讲，个人账户的积累更具有长期性、储备性，有保值增值的巨大需求。但实际操作中仍有很多工作没做：养老金计发办法的改革使社会统筹基金“亏欠”了个人账户太多的资金，所谓个人账户的资金被用于支付当期养老金，由此形成规模庞大的“空账”，这一数字据估算约有1.3万亿元。
为解决“空账”可能带来的养老金支付压力，中国在2000年开始了“做实”个人账户试点，目前已有13个省开展试点。但对个人缴费账户做实，现在养老金收支就有缺口，使得财政补贴成为刚性。
不仅如此，在全国区域经济发展不平衡的背景下，各省社会保险基金积累很不平衡。在经济发达地区，或者在劳动力流入较多的省份，其社保基金积累规模大，增长也较快，如社保基金节余最多的广东省，其社保基金累计余额已达2276亿元。相反，在经济落后或者劳动力流出较多的地区，其社保基金积累规模就较小，甚至经常出现收不抵支的现象。
据统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份(含新疆建设兵团)共有15个，缺口高达679亿元，甚至到了难以离开财政补贴的程度。随着老年人口的不断增多，地方社保基金缺口加大，医疗保险基金支出快速增长，“未富先老”的状况将使养老保险金支付压力剧增。
专家指出，社保基金要投资资本市场，就必须有全新的制度设计。然而，分析人士指出，在当前以及今后很长一段时间内，各省级行政区间的巨大经济差距将继续存在，各地对自身利益的争夺与保护将继续存在，中央政府也很难在短期内完全协调好各省级行政区的利益诉求。
“安全第一”：基金入市需慎之又慎
尽管困难重重，但社保基金保值增值的需求仍然十分强烈。据估算，由于目前地方养老金的管理手段比较简单，主要是存银行和买国债，基本社会保险基金结余自2010年来实际缩水达100—300亿。基本养老保险中迫切需要投资增值的个人账户，尽管空洞犹存，但在已部分做实的13个省市中，也有了2039亿元资金。
“养老金进行市场化投资运营需要解决的问题还有很多，还有很长的路要走。”褚福灵认为，除了做实个人账户、逐步提高统筹层次之外，要先对“谁负责中国人的养老钱”达成共识。此外，养老金拓宽融资渠道是趋势，但必须保证“安全第一”，要慎之又慎，适度增值。他认为，养老金长线进入资本市场，主体应进入债券相关市场，这是养老金获取稳定收益的根本，股票部分应该是提升收益及增值的部分。
据媒体称，目前，国家养老金监管委员会、省级养老金托管委员会、独立的运营管理机构等3种模式成为养老金投资机构设置的备选方案。而对于广东千亿养老金入市的说法，广东省人力资源和社会保障厅日前回应称，这应是多方猜测的结果，广东社保基金的管理模式目前仍参照以往的管理模式，大部分存银行，养老金的管理办法、保值增值计划，其事、权都需经过上级主管部门和国务院的最终认定方可进行。