当中国建设银行已经实现海外上市、中国银行离上市只有一步之遥、中国工商银行引进战略投资者的工作完成之际，作为中国四大国有商业银行中唯一一家尚未进行改制的银行，中国农业银行股份制改革仍然面临艰难、复杂的局面。 自２００３年１０月以来，农行已多次向主管部门递交股改方案。农行方面表示，农行每次上报方案都在进行自我完善和补充。

农行官方表示其股改方案立足于三方面：首先是对农行的历史负责，其次是对农行系统的几十万员工负责，第三是对国家和农行的未来负责。基于这三点以及农行对拆分、逐步分离等形式的利弊进行分析，农行在自我选择和主观愿望上希望实施“整体改制”。

农行称，国有商业银行股份制改革要坚持“一行一策”的原则。“一策”对于农行来说就是要充分考虑其多年来与中国农业、农村、农民的密切联系，就是要通盘考虑农村金融的整体改革。

分析人士认为，尽管一次性改制成本很大，但是如果采取分拆的形式，搞不好风险会更大。在２３日的媒体见面会上，中国农业银行研究室主任李志成坦言：“流传的分拆方案给农行系统造成了巨大的波动。”

分析人士指出，由于历史上专业分工以“三农”为主，使得农行与其他三家国有商业银行股份制改革相比，股改任务更加艰难、复杂。

在农行方面看来，“机构数量众多、管理链条长”，“队伍庞大”以及“历史包袱沉重”是当前农行股改不能一蹴而就的原因所在：尽管已经撤并了２万余个机构网点，农行目前的机构数量仍然高达３１００４个，这一数字相当于工行的１．４６倍、中行的２．７４倍、建行的２．１３倍。目前农行拥有４８万人的庞大员工队伍，比工行多出十多万人。

此外，农业银行还承担着大部分与农业有关的政策性业务，涉农贷款余额高达９０００亿元，约占其全部贷款总额的３８％，这使得农行财务重组难度加大。据推算，农行财务重组可能需注资的规模将超过其他三大行的注资规模。

高额不良贷款也是农行股改面临的难题。无论是不良贷款消化的速度还是数量，农行都落在其他三大行后面。截至２００５年底，农行不良贷款比例高达２６．１７％，而按银监会最新规定，国有商业银行财务重组后应将不良贷款比例持续控制在５％以下。

尽管股改方案屡次修改，但农行一系列股改基础工作仍在按既定目标稳步推进。农行此前开展了信贷资产风险状况摸底清查，聘请国际知名会计师事务所对试点分行进行外部审计，基本摸清了全行资产风险底数。按照此前三大国有商业银行股改经验，审计署和会计师事务所进场审计，是股改铺开前必须要做的准备工作。

“农行历史包袱虽沉重，但这更加说明及时启动农行股份制改造的必要性和紧迫性。”中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇的观点颇有代表性。根据中国加入世贸组织的承诺，２００６年底前银行业将全面开放，留给农行的时间只有半年。分析人士指出，农行如果不尽快剥离不良资产，及早进行股份制改造，面对外资银行和众多的内地金融机构的竞争，其处境将会十分危险。