建设韧性城市 提高城市应对风险能力

“十四五”规划纲要提出，要顺应城市发展新理念新趋势，“建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”，首次将“韧性城市”的概念纳入国家战略规划之中，明确提出建设韧性城市。这预示为了提升城市整体应对突发危机的能力，韧性城市建设将会成为我国城市可持续发展的核心要素之一。

城市是最复杂的社会生态系统，城市现代化既给人类社会带来积极的影响，同时，城市化工业化的发展也越来越多地遭受到来自自然界和人类社会自身的各种冲击和风险。这些风险既包括传统的地震、泥石流、飓风、洪涝等自然灾害，也包括恐怖主义、瘟疫传播等社会灾难，同时还有气候变化、空气污染等带来的气候和环境灾害。随着我国城镇化的快速发展，人口不断向城市流动，城市人口的密度越来越高，城市发展所面临的不确定性和未知风险空前增多，城市治理需要尽快提升各种风险防控能力。

韧性城市的内涵及理论特征

韧性(resilience)一词最早来源于拉丁语“resi-lio”，其本意是“回复到原始状态”。根据国际组织倡导地区可持续发展理事会提出的定义，韧性城市是指城市具备抵御灾害的能力，减轻灾害造成的损失，并通过合理调配资源，快速从灾害中恢复。建设韧性城市，是为了提升城市对灾害的承受力，能够更好地应对灾害和风险。20世纪90年代末，韧性城市正式进入城市规划学科的视野。人们开始在城市规划中通过调整社会框架、提升基础设施能力来预防未来风险的冲击。

21世纪以来，金融危机、全球气候变化、恐怖袭击、极端灾害频发，韧性城市相关理论不断演进，研究城市韧性的视角也在不断转变，从认知上实现了从简单结构到系统思想的转化，韧性城市思想内涵越来越深刻。首先，工程韧性视角认为韧性是系统受到扰动偏离既定稳定状态后恢复到初始状态的速度。工程韧性重点考察城市功能的恢复。第二，生态韧性视角基于生态学思维，认为韧性是系统改变自身结构前所能吸收的干扰，其目的是为了塑造新的稳态，强调城市的存续性。第三，演进韧性视角基于系统思维，认为韧性是和持续不断调整能力紧密相关的一种动态系统，韧性城市不仅具有恢复原来城市的能力，而且具有通过学习和再组织使城市达到更佳状态的能力。相比于前两者，演进韧性的观点具有更强的理论说服力。但是，从目前来看，韧性城市的研究尚不成熟，其理论框架、评价标准和韧性量化等仍处于理论完善阶段。

韧性城市提出的重要价值就是要有效应对各种不确定灾难对城市的冲击，减少城市发展过程中的不确定性和脆弱性。具体来讲，韧性城市有如下特征。第一，从城市结构上看，城市功能是多元性而非单一性的，城市受到冲击过程中选择的多元性、社会生态的多样化以及城市构成要素的紧密联系，灾难发生时城市的主要功能不至于中断或者可以快速恢复，人员伤亡和财产损失减少到最小程度。第二，从组织系统看，城市组织具有很强的应急适应性和灵活性，体现在物质环境的构建和社会机能的组织上，灾后恢复的时间和程度能够满足社会的需求。第三，从城市安全防御和恢复上看，韧性城市备灾救灾系统完善，而且能够快速启用，灾害不发生链式反应，也就是减少次生灾害的发生，灾害之后经济社会活动得以迅速恢复。

韧性城市建设的实践探索

人类为了应对重大灾害和极端事件带来的风险和挑战，各个国家和城市都作出了极大的努力。21世纪初期，西方发达国家的城市面对纷繁复杂的气候变化带来的不确定影响，开始了韧性城市建设的尝试。美国城市芝加哥2008年颁布了《芝加哥气候防护计划》，针对气候变化，制定了具有适应性的措施，对基础设施建设提出了建设要求。需要指出的是，每一次特大或重大灾害，都对城市应对提供了积极的“刺激”，并带来城市结构的重塑和空间结构的变化以及城市文明的进步。联合国减灾署推出了“让城市更有韧性”竞选计划，2011年开始在全球范围内运作，确定了制定减轻灾害风险预算、维护更新并向公众公开城市抗灾能力数据、维护应急基础设施、评估校舍和医疗场所的安全性能、确保学校和社区开设减轻灾害风险的教育培训等十大指标体系，我国的成都、洛阳、三亚、西宁等城市也积极参与。

从我国来看，2008年汶川大地震，影响波及多半个中国，造成巨大的人员伤亡和经济损失，震中所在的汶川县从启动灾后重建到基本完成，花了三年时间。洪涝灾害更加频发， 2021年7月的河南特大洪涝灾害造成超300人死亡，郑州市区死亡超百人，地铁、隧道、地下室、地下车库等地下空间成为重特大灾害面前的“脆弱点”。再就是新冠肺炎疫情，依然在全球范围内肆虐，对人们的生命造成重大的损失，对公共秩序和公共卫生体系造成巨大的冲击。面对各种灾害的冲击，我国城市也积极进行应对上的尝试和实践。从2012年开始，国家层面先后启动了“智慧城市”“海绵城市”建设，韧性城市在进入“十四五”规划之前，我国已进行了数年的探索。中国地震局早在2017年6月制定的《国家地震科技创新工程》中提出了涵盖“韧性城乡”计划的四大计划，对我国韧性城市建设提出了要求。

2018年，北京市编制了《北京韧性城市规划纲要》，提出了韧性城市规划体系和管理体制方面的对策。2020年上半年，面对新冠肺炎疫情的蔓延，广州、深圳等地公共卫生应急系统迅速响应，与此同时，以充足的物资供应量保障了疫情期间市民的饮食需求，市场供应充足，极大地化解了市民的紧张情绪。

中国社会正处于城镇化由数量粗放增长向质量精细化发展时期，城市应对突发危机的能力还不甚完备，面对更多不确定性风险的冲击，建设韧性城市迫在眉睫。

建设韧性城市，提升风险防控能力

今年夏天突如其来的变异病毒肆虐城市，多年不遇的洪水蔓延城市，这些都让我们对建设韧性城市有了更感性的认识和更加迫切的要求。从我国的情况来看，韧性城市建设是一个系统工程，包括韧性城市纳入到国家顶层设计、加强城市公共基础设施建设等硬件建设，也包括应急制度和预案的制订、城市社区居民的组织和参与、防灾抗灾知识的普及推广等软件建设。

健全领导组织体系，强化顶层设计。首先，需要强化党对韧性城市建设工作的领导，明确韧性城市建设的主管部门和责任部门，形成党政部门齐抓共管的领导体系。第二，积极推进城市基层社会治理，强化社会主体和公众参与，形成应对灾害风险的强大合力。第三，坚持防灾减灾的底线思维，注重灾前预防。城市各部门要瞄准风险点，在防灾救灾上下绣花功夫，特别是针对易发灾害抓好监测预报、应急救助演练等方面工作、做足准备，加强信息共享、协调部门联动，确保精确排查、精准响应、系统行动。

加强制度整合与协调，提高科学防灾减灾能力。韧性城市建设与应急管理制度体系和能力建设紧密结合，丰富和完善韧性城市建设规划、评估标准和技术体系，全面提升城市的韧性和安全性，保障可持续发展。建立科学的城市灾害风险评估方法，及时发现潜在的不确定的风险，为韧性城市建设提供有效支撑。

加强硬件体系建设，锻造韧性城市运行的基础。将韧性城市思维贯穿规划、设计、建设、管理和运维的全过程；将韧性城市目标和指标分解到城市国土空间规划和其他专项规划中；在土地利用、生态环境保护等方面也要纳入防灾抗灾的规划内容。在防灾方面，从建筑抗震、抗洪、抗风的传统设计思维方式向适应性、可恢复性设计思维转变，尽可能减轻灾害对建筑物造成的损伤。

提升民众认知防控水平，打造韧性城市内核。通过广泛的宣传，让全体市民对城市脆弱性以及建设韧性城市的政策形成共识。第一，日常要多普及安全风险防范知识，提升居民自救互救能力。第二，密切关注公众面对灾害的情绪反应和灾后的心理情绪的恢复，对不良情绪及时进行心理干预，缩短恢复时间。第三，灾后重建过程中，及时总结经验和教训，增强我们面对灾难风险的能力和信心，这也是韧性城市的内核所在。

以科技创新赋能韧性城市建设。在我们应对灾情风险的过程中，大数据、人工智能技术提升了工作效率。通过移动通信技术的升级，诸多的事务可以在网上办理，共享经济在疫情期间发挥了互助作用。韧性城市之下，新技术应用将更加广泛，运用大数据和互联网，提升城市监测预警、风险评估和信息服务等功能，更好助力城市防灾减灾救灾工作。

【作者向春玲，系中共中央党校（国家行政学院）科社教研部教授；龙海波，系中央党校研究生院博士研究生】