中国急需加快建立主权财富养老基金
|
|
国家信息中心预测部副研究员 张茉楠
近日，中银国际和德意志银行两家团队联合发布的《化解国家资产负债中长期风险》中，有关“中国养老金缺口18万亿，并将在十年后开始明显扩大”的预测引发了国人的高度关注。养老金缺口到底有多大？“18万亿”？“12万亿”、“4万亿”，亦或是“收支相抵没有缺口”？凡此种种，各方由于统计口径和计算方法的不同，都互相质疑并展开了论战。
事实上，在中国老龄化加速的大背景下，养老金资金存在缺口是不争的事实。根据国家统计局发布的数据，2011年，中国劳动年龄人口比重为74.4%，比上年下降了0.1个百分点，这是中国劳动人口比重十年来首次下降，中国老龄化进程可能比我们来得都要早。因此，如何如何缓解养老基金体系的资金压力，开辟主权财富基金投资新渠道，并有效规避隐性债务风险，已经是中国经济社会必须面对的重大现实问题。
一直以来老龄化被看作是与“人口红利”相对的“人口负债”。人口老龄化确实会给经济增长带来许多挑战和冲击，老龄人口数量的增加，将导致用于养老的资源总量的增加，如需增加有关养老的财政支出、提高企业养老金的支付水平和配置更多与养老有关的公共设施等。这些都意味着国民收入分配格局以及经济资源配置格局的改变。同时劳动力严重短缺也将带来经济总产出下降，储蓄率下降，导致投资减少等等。
养老金赤字是最大的隐性赤字。西方一些国家的养老保障方式，与之相伴的就是政府长期承诺的迅速扩大，这些承诺的最终承担者仍然是国家财政的巨额赤字。政府对社会基本养老的承诺具有制度刚性，随着人口老龄化进程的推进，养老保障覆盖面扩大对财政的潜在压力将逐步显现。特别是金融危机后，长期财政偿付能力使一些发达国家的养老保障更加不堪重负。据IMF统计，从2007年至2014年，G20中工业化国家的平均国债负债率(国债与国内生产总值(GDP)之比)将上升至近25%。
一、中国养老基金体系面临“空帐”压力
同样的养老赤字也在逼近中国，近年来，我国养老保险制度在运行的过程中出现了收不抵支的局面，养老基金缺口呈逐年扩大的趋势，导致养老基金面临非常大的现实困境。
（1）我国养老基金体系面临三个主要问题。一是承载了大量的遗留债务；二是地方分权所导致的资金分散与非透明化；三是由于资本市场不成熟难以找到合适的投资渠道。全国社会保障基金理事会近年的报告表明，由于养老资金缺口大，多年来中央和地方政府都需要调整增加预算，以满足养老金正常支出的需要。
（2）我国养老金存在较大的赤字缺口。我国的养老金赤字有两个口径：一是现实缺口，指每年收取的养老保险费与支出的养老金之间的差额，即收不抵支的部分。二是全口径缺口，指预计到若干年后制度转轨完成，这期间每年养老金收支缺口的总计数值，是一笔几十年的总账。《2011中国养老金发展报告》数据显示，2010年我国城镇基本养老保险基金总收入11491亿元，比上年增长18.0%，全年基金总支出8894亿元，比上年增长20.4%，收大于支，但是支的增长速度大于收。而根据人力资源和社会保障部的统计，2010 年若剔除1954 亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份共有15个，缺口高达679 亿元。事实上，2001年以来，在覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04%，已经低于离退休职工人数的平均增速6.64%，而养老金的筹集主要依赖参加养老保险的职工人数。养老金收小于支会持续下去，这意味着全国养老保险收支出现赤字并非是遥远的事。
（3）养老金规模占比过小。按照养老基金相对规模来看，2010年主要国家养老基金占GDP的比重均超过50％。据美联储统计，截至2011年三季度，养老储备基金在美国居民总资产中的比例为17.6%，总规模达12.5万亿美元，占GDP比重近八成。而相比之下，如果将全国基本养老保险一并纳入统计口径，2010年中国养老基金占GDP的比重为3.8%。和世界上其他国家相比，中国养老基金规模远远低于平均水平。
（4） 养老基金平均收益率低。我国养老基金对存款和国债的投资比例远大于发达国家在这两项资产上的投资比例，而用于对股票和基金的投资比例却远小于发达国家的投资比例。数据显示我国养老基金的平均收益率为2.24%，远低于发达国家投资的整体水平。虽然这确保了养老基金投资的安全性，但是投资收益率过低会影响其整体投资收益，导致养老基金增值慢而难以偿付投保人未来的养老金。
显然，如果不尽快改革现行的养老金体系，降低养老金体系中的隐性债务，那么未来养老金赤字很可能在未来变成中国政府的隐性赤字，给政府带来财政和债务风险。