日前，联合国贸易和发展会议发布《所有道路都通向改革：打造能够动员1.3万亿美元气候融资的金融系统》报告，重点分析了如何改革国际金融体系，使之能有效动员每年1.3万亿美元的气候资金，支持发展中国家的气候行动。报告认为，若没有国际金融架构的系统性改革，将无法实现气候融资目标。

报告指出，尽管2022年实现了融资总规模达“1000亿美元”的承诺目标，但这并不等于满足发展中国家的气候融资需求，融资总量与2024年《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）通过的气候融资新集体量化目标中所确定的1.3万亿美元标准差距巨大，并且融资性质以债务为主，未能满足脆弱国家的适应与损失赔偿需求。适应资金作为气候融资的重要构成内容，2022年在发达国家对发展中国家的气候融资中占比仅为28%，而2023年适应资金在全球气候融资中所占比例只有约3.4%，显示出适应资金不仅总体规模较小，而且难以吸引私人资本。

此外，在《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）开始运作的“损失与损害”基金至今承诺和拨付规模非常有限，且分配体系尚在建立中，实际需求远大于已承诺资金。专门机制运转不力，导致很多损失与损害资金仍依赖人道主义或贷款渠道，进一步加剧发展中国家债务压力。报告指出，资金分配存在显著地理与脆弱性错配。最脆弱国家获取资金严重不足，2022年，最不发达国家仅获取约18%的对外气候融资，小岛屿发展中国家获资比例仅约2.8%。

报告指出，气候融资无法达标并非仅因为资金总量不足，而是国际金融架构的结构性限制阻碍了发展中国家获取资金并开展气候行动。报告认为，大多数发展中国家没有中央银行互换额度，遇到外部冲击时，只能依赖国际货币基金组织等机构，且多伴随严格宏观条件。资本流动高度波动、利差高，使这些国家持续面临高成本借贷与货币风险，削弱了其投资气候转型的财政与政策空间。国际金融架构改革与达成1.3万亿美元的气候融资目标有直接关系，当前该架构存在结构性不足，限制了这一目标的实现。包括资本成本过高、债务不可持续、财政空间有限、融资程序复杂、气候资金渠道碎片化、贷款附加条件性过强、多边机构缺乏代表性与公平性，其背后折射出的是全球经济治理失衡，尤其是发展中国家话语权不足。国际货币基金组织的发展中国家投票权仅有37%，世界银行则是43%，均远低于其人口及经济权重，这一失衡导致发展中国家在债务、资金获取、风险评估、条件设计上缺乏决策影响力。

要实现到2035年融资1.3万亿美元的新气候融资目标，必须进行系统性、结构性、跨机构的国际金融架构改革。改革需围绕提高金融稳定性与韧性、扩大并改善气候与发展融资，以及重塑全球金融治理的公平性三大核心。

针对发展中国家难以在金融不稳、高利差与频繁外部冲击中推进气候投资的问题，报告主张建立更公平与更强大的国际金融安全网、提高特别提款权的作用与公正性、允许和规范资本流动管理与宏观审慎工具，从而减少金融冲击对发展中国家财政空间的侵蚀，为其释放气候与发展投资能力；针对当前融资在数量、结构、条件等方面无法满足需求的问题，报告建议大幅扩大公共国际融资规模，增加非债务型融资，改革多边开发银行业务模式，改革其风险评估与项目审批模式，使其更支持气候与绿色结构转型，同时将公共投资置于核心位置，并非依赖去风险模式动员私人资本。要解决债务负担与债务结构不适配的问题，将气候与发展必要投资视为“理性支出”而非“债务风险”，推动主权债务重组机制更加中立与公平，改革目标是为发展中国家建立长期可持续的融资来源，而非短期、碎片化、以债务为主的支持方式；针对全球金融治理结构性失衡问题，报告建议应改革国际货币基金组织、世界银行等机构的治理结构，增加发展中国家在投票权、董事会和规则制定中的代表性等，让有关制度更好反映经济格局与气候现实。要尊重发展中国家政策自主性，减少与贷款挂钩的政策条件，以及停止将宏观紧缩作为发展中国家获取融资的前提。要建立更包容的全球经济协调平台，支持创建新的多边协调机制以及强化“借款方俱乐部”等南方国家主导平台。要让发展中国家从“规则接受者”转为“规则共创者”，让全球融资体系真正服务所有国家的气候与发展目标。