中国网/中国发展门户网讯“主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略”。党的十八大以来，主体功能区在优化国土空间开发格局、推动生态文明建设中发挥了战略性、基础性作用，在构建国家空间治理体系中发挥了关键性作用。回顾过去，主体功能区战略和制度的稳定性得到检验，未来将持续发挥作用。展望“十五五”，适应新时代、新变化和新要求，主体功能区战略和制度需要不断完善。为此，本文在理清主体功能区的发展历程，归纳总结党的十八大以来主体功能区实施取得的成效及存在问题基础上，研究确定主体功能区在中国式现代化新征程中的战略使命和作用。

主体功能区的发展历程

主体功能区产生的背景

改革开放到21世纪初，我国经济持续快速发展，工业化和城镇化加快推进。与此同时，国土空间缺乏整体部署和统筹安排，导致区域政策精准性、协同性不够，空间开发无序和结构失衡问题突出。

国土空间开发保护的战略蓝图长期缺失。随着我国由计划经济向市场经济转型，政府通过产业政策、投资政策等实施宏观调控的政策工具效能逐渐弱化，对国土空间进行科学有效的组织管理，成为各级政府尤其是中央政府越来越关注的命题。国家发展和改革委员会、原国土资源部、住房和城乡建设部等有关部委都在分别开展诸多空间规划形式的探索。然而，截至2010年《全国主体功能区规划》颁布前，我国长期缺失能够指导国土空间开发保护的战略蓝图。

区域政策单元过大且侧重经济发展。从20世纪80年代的沿海内陆和东部、中部、西部三大经济地带，20世纪90年代的七大经济区域，以及20世纪90年代末期逐渐形成的“四大板块”，区域政策始终存在政策实施单元过大的问题。同时，无论是非均衡发展政策或是区域协调发展政策，都侧重于经济发展，而忽视了人口、经济、资源环境的综合平衡和协同发展。

空间开发无序和结构失衡问题突出。各地都把经济的规模扩张作为区域发展的首选，甚至是唯一目标，忽视了资源环境的约束和自身比较优势的发挥。农业地区盲目开发，2001—2008年耕地面积减少了0.88亿亩，耕地减少过多、过快，农产品供给安全面临挑战。生态地区肆意开发，2001—2008年生态用地面积减少了2.61亿亩，生态系统整体功能退化，生态安全面临极大威胁。城市地区过度开发，“摊大饼”式的城市扩展模式造成土地等资源环境利用效率和效益低下，人居环境恶化，“城市病”日益严重。

主体功能区规划的研制阶段（2003—2011年）

作为我国国土空间开发的长远部署和整体安排，主体功能区涉及区域及部门重大利益的调整。因此，2003—2011年，我国都在集中强化主体功能区科学基础和开展规划研制。

主体功能区科学基础建设。从2003年开始，以中国科学院地理科学与资源研究所为核心的科研团队始终围绕主体功能区开展持续创新研究，形成了主体功能区的基础理论（地域功能理论）、技术方法（双评价技术方法）、数据平台（资源环境承载能力监测预警体系和数据库），建构了主体功能区的科技支撑体系。其中，党的十八大以前，研究团队主要在修正传统区域经济均衡模型基础上，提出立体空间综合均衡模型，建构了主体功能识别的指标体系和单项与综合集成算法，进行了国土空间功能适宜性评价，研制了主体功能区（草案），完成了省级主体功能区研制技术规程。技术规程得到全国及各省区采用，主体功能区评价结果成为主体功能区规划的重要依据。

主体功能区规划的推进过程。2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二十章专门提出推进形成主体功能区，并将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。2006年中央经济工作会议提出“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”。2007年，国务院部署编制国家主体功能区规划和省级主体功能区规划。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，标志着国家层面的主体功能区规划编制完成。截至2011年，部分省、自治区、直辖市的省级主体功能区规划也研制完成。

主体功能区上升为国家战略和基础制度的阶段（2012年至今）

党的十八大以后，主体功能区上升为国家战略和国土空间开发保护的基础制度，有力推动了生态文明建设和空间治理体系改革。

主体功能区战略和制度的形成过程

目前，我国国土空间战略包括区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，其中只有主体功能区既是战略，又是制度。主体功能区战略和制度经历了不断丰富和完善的形成过程。

由于主体功能区关系我国区域可持续发展全局，主体功能区首先被提升为战略。2010年，党的十七届五中全会开始提出“主体功能区战略”的概念。2012年，党的十八大报告丰富了主体功能区战略的内涵，提出“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。作为我国编制空间类规划和制定区域政策所依托的基础空间单元，主体功能区又被进一步上升为制度。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”。

主体功能区持续发挥战略性、基础性作用

主体功能区战略和制度不断完善。2017年，党中央、国务院发布《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，提出“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略”，“完善主体功能区战略和制度，要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用，推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，加快体制改革和法治建设，为优化国土空间开发保护格局、创新国家空间发展模式夯实基础”，为主体功能区战略和制度的完善指明了方向。

主体功能区上升为战略和制度后，围绕主体功能区，中央出台了系列重大政策文件。2018年国务院机构改革前，许多区域规划、专项规划、国土规划等都将主体功能区作为国土空间开发总体布局的战略指引，地方政府在具体的空间管制中，也不约而同地将主体功能区作为实施宏观调控、指导下层位区域发展和部门布局规划的基础性、战略性依据；国务院机构改革后，主体功能区直接成为国土空间规划“三区”的主要内容。主体功能区战略和制度引导全社会树立了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，在空间上摒弃了以资源环境为代价换取经济增长的发展方式，实现了生态环境从恶化到改善的转变。

主体功能区建设取得的成效和存在的问题

党的十八大以来，党中央、国务院坚定不移实施主体功能区战略和制度，主体功能区建设取得了积极、显著的成效。

主体功能区战略思想深入人心

主体功能区成为习近平生态文明思想的重要组成部分和具有中国特色的原创性理论与实践成果。主体功能区理念成为广泛共识，每个县级行政单元都明确了主体功能。突出资源环境承载力在实现人与自然和谐共生中的基础作用，突出各地在全国“一盘棋”中基于比较优势的功能定位，突出全国人民在共建国土空间格局中实现共同富裕的政策配套，已成为优化国土空间格局的基本遵循。

主体功能区战略格局基本形成

“两横三纵”为主体的城市化发展格局、“七区二十三带”为主体的农业生产格局和“两屏三带”为主体的生态安全格局基本形成，得到了中央和地方政府的高度认同。主体功能区战略格局在实施区域重大战略和新型城镇化战略、提升粮食安全功能和生态安全屏障功能中，成为规划依据和行动纲领。

主体功能区分类发展成效显著

城市化地区成为我国新型城镇化的重要空间载体，2010—2020年间，城市化地区的人口和国内生产总值（GDP）总量在全国占比分别增长了5.4%和1.6%，人口和经济活动进一步向城市化地区集聚（表1和2）。农产品主产区粮食安全保障功能基本稳定，2010—2020年，农产品主产区整体规模变动较小，主要粮食产量稳步增长。重点生态功能区林地、湿地等生态空间持续增加，2010—2020年，林地面积增加了1 511.51万公顷，增幅达到10.37%，生态安全屏障功能进一步提升。不同功能区居民生活水平差距不断缩小（表3和4）。

主体功能区制度初步建立

主体功能区是我国在工业文明时期瞄准生态文明的有益尝试和探索。在我国空间治理体系不健全、治理能力不现代化的情况下，主体功能区作为既从顶层有着对全国国土空间的总体结构设计和指引，又在基层对每个县域有着主体功能定位和约束的基础制度，直接推动了“多规合一”、自然保护地体系建立、生态补偿和生态产品价值实现机制、产业负面清单等生态文明体制改革的进程，成为“战略+规划+政策”的体系化、科学化、信息化、法制化的现代空间治理制度的典范。

主体功能区建设存在的主要问题

主体功能区战略和国家区域协调发展战略有待进一步融合，主体功能区战略空间传导和落地的精准性有待进一步加强，普遍存在的“单一”功能替代“主体”功能的认识偏差有待纠正。国土空间规划体系改革前，空间类规划之间存在冲突、缺乏统筹，国土空间规划体系改革后，主体功能区等纳入国土空间规划、划定“三区三线”，某种程度上又出现了一规独大的情况，同时也出现了政策难以统筹，重保护而轻发展等问题。此外，主体功能区的类型和边界，也是不断演进的、可调整的。

主体功能区在中国式现代化建设中的使命和完善策略

“十五五”是我国基本和全面实现现代化的关键时期。适应新时代国际国内环境的新变化和新要求，主体功能区将在中国式现代化建设中继续发挥更大的战略性、基础性作用。

主体功能区肩负打造中国式现代化空间载体的历史使命

主体功能区是贯彻中国共产党领导、发挥社会主义制度优势、自上而下实现现代空间治理的重大战略、布局方案和制度安排，是中国共产党领导的社会主义现代化在空间治理领域的率先探索，在我国率先建立了从战略—规划—政策的全国一盘棋集中力量办大事、符合现代化建设要求的中国特色空间治理制度样板，其不断完善的制度体系和制度模式能够满足中国式现代化的空间治理需求。

主体功能区与中国式现代化的建设目标具有高度一致性。主体功能区是走和平发展道路带动中国人民实现现代化和共同富裕的空间载体，与中国式现代化在实现物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生等战略内涵，在统筹发展和安全、统筹保护和发展、统筹质的有效提升和量的合理增长等发展理念上具有高度的一致性。

主体功能区将为构建新发展格局作出应有贡献。在实现中国式现代化中，主体功能区将构建面向现代化目标的区域协调发展和国土空间开发保护格局，创新符合新发展理念的区域高质量发展模式，明确全国各地实现人与自然和谐共生的路径，为14亿中国人民的共同富裕、为物质文明和精神文明相协调提供空间保障。

主体功能区将为各地区探索差异化的中国式现代化道路提供指引。主体功能区为每个县级行政单元所确定的差异化功能定位以及为不同类型区所制定的分类引导的发展方向有利于不同主体功能区因地制宜探索中国式现代化区域模式，也有利于中央和各省市自治区更有针对性、更有效的匹配有关政策体系。

主体功能区将通过战略融合为中国式现代化提供更全面的空间支撑。主体功能区是包括区域协调发展战略在内的我国各类战略和政策在空间落地、重大生产力和重大项目优化布局所依据的基础底图，也是坚持全国一盘棋、整合重大区域战略、统领我国经济发展和生态环境保护的顶层设计，未来应推动主体功能区战略与区域协调发展战略、区域重大战略的深度融合，为实现中国式现代化提供空间整体的战略支撑。

主体功能区应完善和优化国土空间开发保护格局

主体功能区应进一步强化以人民为中心、以高质量发展为首要任务、以构建新发展格局为战略基点的国土空间开发保护格局，充分协调保护和发展的关系、突出发展是第一要务，推进主体功能区由强调区域特色分工向“特色分工+区域一体化”综合布局的升级，实现空间部署从对外开放和国土开发“东重西轻”向对外重视依托“一带一路”、对内突出先富带后富的“东西并重”的转型。

强化以人民为中心的空间布局。一方面，主体功能区要继续适应人民群众消费结构不断升级的需要，以新产业新业态新需求推动新地域功能，鼓励不同功能区发展针对性的、多样化的空间供给，探索新型城镇化和乡村振兴的空间指引与融合途径，着力改变不平衡、不充分发展状况；另一方面，主体功能区要适应人民群众对不同空间的区位选择指向，以经济和人口同步集聚为准则，进一步促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

突出高质量发展的空间支撑。主体功能区应适应高质量发展新内涵，在继续统筹各类功能区实现经济-生态-社会效益同步提升、地区间综合发展水平差距逐步缩小的基础上，推进功能区由强调区域特色分工向特色分工+创新链和产业链空间耦合的区域一体化综合布局指向升级。

完善符合新发展格局的空间战略部署。主体功能区应把对外依托“一带一路”主动作为形成有利于我国持续健康发展的共建共享、互利共赢国际环境和对内先富带后富、推动形成国内大循环的战略意图进一步结合起来，修订现有“东重西轻”“东密西疏”的格局，增加沿线地带在“丝绸之路”带动下形成的国土开发前沿轴带，发挥核心都市圈（城市群）向周边、沿海龙头区域纵贯中西部的辐射带动作用，以开放和辐射带动轴带形成大循环、网络化的发展格局。

主体功能区应拓展满足人民群众美好生活向往和国家安全需要的新功能

主体功能区应适应全民消费升级对新消费热点和空间区位选择的偏好，重视“双碳”目标和供应链安全产生的新功能需求，保障应对新国际地缘关系和全球化新趋势的国土安全新空间。

在重点生态功能区、城市化地区中，将游憩休闲地作为复合功能单列出来。单列出来，有助于改变一些重点生态功能区只关注保护，而不关注统筹协调保护和满足人民群众需求的状况。通过自然教育、历史人文教育及相关配套产业的全面发展，满足人民群众对我国壮美自然、厚重历史越来越旺盛的感受、体验和游憩需求，推动形成真正能够持续震撼和持续吸引世世代代华夏儿女的游憩休闲国内大循环系统。

将能源和矿产安全保障区作为复合功能单列出来。单列出来不仅有利于更好地保障我国能源和矿产安全，也有利于能源和矿产安全保障区探索适宜于自身的城市化、工业化道路，避免遵循城市一般发展规律可能导致的资源枯竭后接续产业不足、社会问题严重的状况。

将边境地区作为复合功能单列出来。单列出来有助于从根本上改变目前边境地区日益严格的生态保护要求严重影响稳边固边戍边、影响国防设施建设的状况，在边境地区牢固树立边境安全和国家安全第一的理念。

主体功能区应健全更为精准的功能区发展指引和配套政策

以自然资源部自身掌控的政策为主体，依托空间规划体系，健全配套政策体系，全面保障主体功能区精准落地。

充分利用国土空间规划体系改革成果。坚持在主体功能区战略格局和分县主体功能定位的基础上，融合“三区三线”划分结果，统筹确定更为精准的空间管制目标体系和更有针对性的配套政策体系。保持主体功能区之间合理转换的弹性，在有利于国家总体发展和安全目标的前提下，通过科学评估允许主体功能区进行动态调整。

健全主体功能区配套政策体系。以自然资源部自身掌控的政策为主体，以绩效考核政策、财政政策为关键突破口，以产业、环保等其他部门配套政策为支撑，在完善生态功能区政策体系的同时，积极拓展面向城市化地区和农产品主产区的配套政策，在完善约束性政策同时，强化适应于不同功能区的激励性政策，形成具有一定力度的主体功能区战略配套政策体系。

全面保障主体功能区精准落地。保持主体功能区战略格局与国家发展战略格局同频共振，尽快明确国土空间规划中的主体功能区分区方案、明确不同战略格局的具体构成清单。在3种主体功能+N种复合功能的不同功能区组合类型中，制定更为系统、更为精准的分类发展指引、空间管制指标与配套政策体系。鼓励地方在健全国土空间规划体系中探讨实践细化主体功能区分区和类型、出台地方治理制度。

（作者：陈东、伍健雄，中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院大学资源与环境学院；刘宝印、周道静、郭锐、王朝，中国科学院科技战略咨询研究院；樊杰，中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院科技战略咨询研究院 中国科学院大学资源与环境学院；编审：刘一霖；《中国科学院院刊》供稿）