中国网/中国发展门户网讯 城市化地区是主体功能区中以提供工业品与服务产品为主体功能的地区，也提供农产品与生态产品。2011年发布的《全国主体功能区规划》中，城市化地区包括优化开发区域和重点开发区域。在国家层面，优化开发区域的功能定位是“提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区”。重点开发区域的功能定位是“支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区”。在当时背景下，我国人口城镇化率刚刚突破50%的转折点，城市化地区依然具有吸纳农村人口转移就业的较大潜力，国家优化开发区域和重点开发区域的功能定位都体现了“全国重要的人口和经济密集区”。

党的十八大以来，我国高度重视新型城镇化发展。2012—2023年，我国人口城镇化率从53.10%增长至66.16%。按照戴维斯城镇化S型曲线理论，我国已经处于城镇化发展的中后期。我国“十三五”期间提出“推进新型城镇化”，“十四五”期间要求“完善新型城镇化战略提升新型城镇化发展质量”，城镇化发展从规模增长导向转向质量提升导向。“十五五”期间，我国人口城镇化率将超过70%，人口向城镇集聚速度相较于前序“五年计划”期间将出现明显下降，并从此进入长时期高位城镇化水平阶段。在中国式现代化建设新征程上，城市化地区不再局限于“人口和经济密集区”等规模集聚功能，急需引领“新发展格局”，加快战略定位转型，超前部署战略重点。

城市化地区发展的基本特征

2011年《全国主体功能区规划》发布后，省级主体功能区规划陆续发布。通过对省级主体功能区划进行拼图集成，并在全国统一约束下，形成了“中国主体功能区划”（V1.0）方案。其中，城市化地区由国家级、省级的优化开发区域和重点开发区域构成，累计830个区县，占全国土地面积的15.08%。经历“十三五”时期，城市化地区已经成为我国城镇化发展的主要功能区，具体特征表现为3个方面。

人口集聚水平高。对比第六次全国人口普查和第七次全国人口普查2期人口普查数据，2010—2020年城市化地区常住总人口由7亿人增长至8亿人，占全国总人口的比重由52%增长至57%。绝大部分城市化地区的常住人口年均增长率超过1%；其中，长三角（尤其是上海、苏南和浙北）、珠三角地区形成了连片集聚的人口快速增长特征，而其他城市化地区则是省会、首府或资源型城市的单点快速增长特征（图1）。但即使在城市化地区，也不乏人口负增长地区，主要分布在东北地区、中部地区和近西部地区的一些区县。这既与经济社会发展差距有关，也与人口自然增长率的区域差异有关。

人口城镇化水平高。2010—2020年，城市化地区整体的常住人口城镇化率从65%增长至76%。2020年，绝大部分城市化地区的常住人口超过50%，达到“城市半数”；其中，不少地区的城镇化水平已经超过70%，主要分布在京津、长三角、珠三角和部分省会首府城市，基本上对应2010—2020年人口年均增长率超过1%的区域（图2）。这些区域是我国开发强度最高、城镇人口和工业化活动最为集聚的区域。并且，与全球主要大城市类似，这些城市已经处于高位城镇化水平阶段。

城市规模等级高。2014年《关于调整城市规模划分标准的通知》发布，确立了以“城区常住人口”为口径的城市规模等级新标准。2020年我拥有超大城市7个、特大城市14个、Ⅰ型大城市14个、Ⅱ型大城市70个，大多数都位于城市化地区；其中，7座超大城市不仅仅分布在东部的京津冀、长三角和珠三角，位于西部的成渝地区也形成了2座超大城市，构成了“京津冀—长三角—珠三角—成渝”的菱形架构基础（图3）。从城区常住人口变动来看，2010—2020年，我国已经出现了城区常住人口减少的48座收缩型城市。城市化地区已经出现了明显的区域人口增减分化特征，不仅表现在“城增乡减”的分化特征，也开始出现城与城之间的人口增减分化特征。

“十五五”期间城市化地区的发展趋势及战略定位

城市化地区发展的基本趋势

从规模看，城市化地区的人口集聚速率将出现放缓。早在1965年，Davis提出城镇化发展的S型曲线规律，该规律指出“当比例攀升到50%以上时，曲线开始变平；当城市比例达到75%左右时，曲线就会停滞，甚至下降”。此外，泽林斯基的人口迁移转变理论指出，随着城镇化进入中后期，“乡—城”人口迁移将逐步弱化，而“城—城”人口迁移将逐步强化。“十五五”期间，我国人口城镇化率将超过70%，将处于人口总规模负增长和人口城镇化高位水平的复合发展阶段，这也意味着中国的城镇人口集聚和土地扩张不会再像之前那么快速和剧烈。城市化地区吸引来自农产品主产区和重点生态功能区的人口强度将出现明显下降，城市化地区将转向内部功能、结构和品质的优化。

从功能看，城市化地区引领科技创新功能。新就业地理学理论认为，科技创新对城市繁荣尤为重要。科技创新带来高技能人才集聚，形成人口集聚的滚雪球效应，并且引领全球和区域的经济发展。但是，不是所有城市化地区都齐头并进，需要根据自身资源禀赋和比较优势，因地制宜形成科技创新功能的区域协作模式。日本经济学家赤松要在20世纪30年代提出“雁阵理论”，强调不同发展水平的地区之间因为产业档次差异形成的产业转移。当今世界正处于百年未有之大变局，“十五五”期间我国要尤其突出城市化地区对于科技创新和战略性新兴产业的引领作用，推动区域间产业协作与产业转移。

从结构和品质看，城市化地区将更加突出内部结构优化和空间品质提升。西方发达国家在城镇化中后期基本出现了“大集聚、小分散”的空间格局，即人口经济向大都市区集聚，但是在大都市区内部形成了中心城区、郊区和周边中心城市的多中心功能组织模式。“十五五”期间，我国绝大部分人口和非农产业活动高度分布在城市化地区。在“大结构”方面，要推进中西部城市化地区发展，促进区域协调发展，加强我国经济社会重心的纵深发展；在“小结构”方面，要突出内部空间优化，加强都市圈、郊区、中小城市等小尺度的网络化空间优化组织，全面提升城市内部的空间品质。

城市化地区发展的国家要求

党的二十大报告指出，2022年后的5年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，主要目标任务包括“经济高质量发展取得新突破，科技自立自强能力显著提升，构建新发展格局和建设现代化经济体系取得重大进展”。2023年，我国强调“以主体功能区战略引导经济合理布局”；中央经济工作会议强调“充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局”和“优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设”。城市化地区作为以提供工业品与服务产品为主体功能的地区，必须引领新一轮的重大生产力布局。与过去“世界工厂”驱动的一般性工业品与服务产品不同，城市化地区的主体功能需要转向具有全球竞争力的产品，率先“建设现代化产业体系”。

新一轮的重大生产力布局主要体现在新质生产力和新型工业化。习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”。新质生产力强调更高素质的劳动者、更高技术含量的劳动资料、更大范围的劳动对象。与传统生产力的对比，新质生产力是创新起主导作用，具有高科技、高效能、高质量特征。新型工业化初步提出时与“知识化、信息化、全球化、生态化”等特征紧密相关，当下则更突出数字经济与实体经济深度融合、绿色低碳发展、自主创新驱动、全球价值链提升等特征。新质生产力和新型工业化都强调在新一轮科技革命和产业变革中创新的重要性。城市化的地区的功能，急需体现对新质生产力和新型工业化的引领作用。

“十五五”期间城市化地区发展的战略定位

从“十三五”到“十五五”，我国迎来总人口由增转减、城镇化发展由快趋缓的转折性变化（图4），城市化地区的空间格局和地域功能也发生明显变动。“十五五”期间，城市化地区将从过去侧重“人口与产业集聚”转向侧重“科技创新资源集聚”，功能定位从“提供工业品与服务产品的功能”进一步聚焦到“提供新质生产力和新型工业化的功能”。总体来说，“十五五”期间，城市化地区的战略定位进一步优化为：科技创新资源高度集聚、新质生产力和新型工业化重点布局的县级行政区。

城市化地区的战略格局

优化城市化地区的空间范围

“十五五”期间，我国以提供工业品与服务产品的功能的城市化地区基本稳定，局部地区发生调整。城市化地区主要的新增区域是过去城镇化水平相对较低，但是随着城镇化水平提升，提供工业品与服务产品功能明显提升的区域。重点包括以下3类区域。

乡村常住人口尚在稳定增长的地区。虽然我国整体上乡村人口呈现负增长，但是局部地区乡村人口在一定时期仍然保持正增长状态。尤其是西部省份的河谷、绿洲等人口稠密地区，随着周边农村人口稳定增长并向地级中心城市迁移集聚，这些地区的工业品和服务产品的增量明显提升，成为我国西部城镇体系中重要的区域节点。

自然和文化禀赋资源条件较好的新增长极。新的重要能源和矿产资源开发地区，成为提供工业品的新的人口和经济集聚中心。新的文化旅游资源开发地区，成为提供服务产品的新的人口和经济集聚中心。这些地区依托特有的资源禀赋，发展工矿经济或者文化经济，改变传统农牧或生态的发展路径。

边贸口岸地区。随着共建“一带一路”的推进，我国在面向东南亚、南亚、中亚、北亚和东北亚各个方向的边贸口岸地区都实现了从“边陲”向“开发前沿”的功能转变。这些地区提供面向国内、国际“双向”的工业品和服务产品，是兴边富民的重要节点，应当纳入全国的城市化地区范围。

城市化地区的空间范围还包括减少区域和等级调整区域。“十五五”期间，城市化地区调整为农产品主产区或者重点生态功能区主要是人口和产业增长明显乏力的区域。例如，资源严重枯竭型的原城市化地区，其提供农产品或生态产品功能已经明显超过提供工业和服务产品的功能。同时，国家级和省级的城市化地区也存在级别调整——具有全球竞争力或在全国层面具有重要安全和发展战略意义的城市化地区纳入国家级城市化地区。

优化城市化地区的空间结构

“十五五”期间，在“两横三纵”的基本城镇化战略格局上，推动不同尺度城市化地区的空间结构优化。在全国层面，形成“集聚型”结构，促进人口、经济和科技创新资源向城市群都市圈内的城市化地区进一步集聚优化；在城市群都市圈层面，形成“网络型”结构，形成以中心城市为核心、大中小城市联系紧密的空间组团；在超大、特大和Ⅰ型大城市层面，形成“郊区型”结构，推动超大特大城市周边的郊区一体化发展。

全国层面的“集聚型”结构。在19个城市群基础上，进一步聚焦都市圈的发展（图5）。除了以北京为中心的首都都市圈、以上海为中心的上海大都市圈以外，重点培育多个现代化都市圈，主要包括2种类型。以单个中心城市为核心的都市圈，包括深圳、广州、杭州、南京、青岛、石家庄、宁波、福州、武汉、郑州、太原、合肥、南昌、重庆、成都、西安、昆明、南宁、贵阳、乌鲁木齐、沈阳、哈尔滨、长春等都市圈。以2个或多个中心城市组合型的都市圈，如厦漳泉、苏锡常、长株潭、兰州—白银、西宁—海东等都市圈。同时，强化中西部其他省会、首府等中心城市的发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

城市群都市圈层面的“网络型”结构。推进城市群和都市圈形成多中心、多层级、多节点的网络型结构。① 聚焦新质生产力与新兴工业化的产业体系，强化中心城市与其他中小城市、县城之间的功能协作分工，形成紧密的经济联系网络。② 聚焦城际快速流动，完善多层级多样化交通通道，形成便捷的交通联系网络。③ 聚焦一体化发展，强化各级城市、县城之间公共服务共享，形成平行的社会联系网络。

超大、特大和Ⅰ型大城市层面的“郊区型”结构。以超大、特大城市和Ⅰ型大城市为中心，发展以周边飞地城区、县城、特大镇、开发区等为重点的郊区新城，打造人口产业集聚的卫星城，构建职住平衡的生产生活网络型空间，强化郊区高质量公共服务和现代化基础设施的空间配置。同时，率先打造多层次城乡生活圈，促进城乡社区发展多样化复合功能，构建以复合型社区为基本单元的“小微城市”有机空间，推动城乡空间等值化共治。

夯实关键战略节点

随着我国人口向城市群、都市圈和中心城市集聚，其他地区人口减少的趋势将明显提升。其中，要高度重视处于关键战略节点的城市化地区发展，锚固人口和产业集聚能力。

边疆地区中心城市。边疆地区构建以省会或首府为腹心中心城市，构建“腹心中心城市—沿边地级中心城市—抵边县城—抵边小城镇—口岸”为纵深体系。其中，要尤其重视位于城市化地区内的中心城市、县城等特色经济发展，推进兴边富民行动。以中老铁路、中吉乌铁路、“冰上丝绸之路”等新通道为重点，推进沿线城镇建设。

关键交通枢纽城市。以国家综合立体交通网确定的六条主轴、七条走廊、八条通道为基本骨架，提升主轴、走廊和通道十字交叉所在城市化地区的人口产业承载力，确保沿江通道、中欧班列通道、西部陆海新通道等沿线交通节点城镇集聚发展。

特有产业所在城市。指在全球和国家产业链环节中具有不可或缺意义的产业所在的城市化地区。一方面，聚焦特有产业及其产业链上下游环节，加强科技研发与创新。另一方面，加强其他多元产业培育，提升城市发展的经济韧性和新兴活力。

城市化地区的功能提升

“十五五”期间，以国际科技创新中心、综合性国家科学中心、科学城和科技走廊为重要的科技创新策源地，以国家先进制造业基地、自由贸易试验区、自由贸易港、两岸融合发展示范区、河套深港科技创新合作区等为重要节点，加快中西部和东北地区承接产业转移示范区发展，全面培育城市化地区科技创新高地、新质生产力和新型工业化集聚区等新功能，加快城市化地区率先实现现代化进程。图6列出了目前国家级重要科技创新中心和先进制造业集群的空间分布图，这些区域将成为推动新质生产力和新型工业化发展的重要功能载体。

京津冀、长三角、珠三角和成渝城市化地区。围绕新一代信息技术、集成电路、人工智能、生命健康、航空航天等重点领域，加快打造具有国际竞争力的新质生产力和数字产业集群。推进北京、上海、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，加快北京怀柔、上海张江、粤港澳大湾区、安徽合肥等综合性国家科学中心重大科技基础设施集群布局，加强成渝地区西部科学城培育，构建京雄、G60（沪昆高速）、沪宁合、广深港、广珠澳、成渝等城际科技创新走廊或新质生产力发展轴。

长江中游、山东半岛、中原、粤闽浙沿海、关中平原、北部湾城市化地区。提升中心城市的国家技术创新与成果转化功能，支撑工业母机、仪器仪表、新能源汽车等先进制造业产业集群布局。加强西安综合性科学中心和科技创新中心建设。推进两岸融合发展示范区创新土地整备模式和土地供应方式，增加两岸产业融合发展新空间。推进北部湾城市群建设承接产业转移集群。

哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市化地区。围绕特色产业链打造区域科技创新高地，支撑新能源、新材料等优势产业布局。深化与东部科技合作，推进一批应用型本科高校、高职学校和科技创新平台建设，加强产业空间存量优化。

提升城市化地区县城承载功能。城市群和都市圈内县城主动承接中心城市辐射，推进民营经济的空间布局，形成与城市群和都市圈产业链一体化发展格局。毗邻粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的县城加快现代化农业延伸产业链布局，强化基本公共服务、市政管网等短板设施布局。毗邻重要生态系统保护和修复重大工程的县城加快承接自然保护地的生态移民。推进能矿、边贸、旅游等专业型县城建设，提升特色产业的空间配置比重。

提升城市化地区空间品质

“十五五”期间，以人民城市理念推进城市更新，加强宜居、韧性、智慧城市建设。表1列举了城市化地区空间品质提升工程及优先推进城市。

推进城市宜居性建设。构筑中心城市与郊区新城之间的生态绿色廊道，加强城市之间绿化隔离带建设，构筑城市之间的生态安全屏障。推进城市内部生态空间修复与品质提升，连通绿环绿廊绿楔绿道空间，提高城市生态系统服务功能和自维持能力。加强产业园区加强循环化改造，加快能源清洁基础设施联网布局，推进一批超低能耗和近零能耗建筑建设。增强基本公共服务均衡性和可及性，推广社区嵌入式服务综合体建设，加强新城新区多层次多样化公共服务设施配置。

推进城市智慧化建设。加强生活空间和生产空间智能化改造，扩大千兆光网、工业互联网、物联网等信息通信设施覆盖范围。加快“城市大脑”和城市运行一网部署，推进智慧城市时空大数据平台和城市级实景三维建设。强化绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，提升科技创新平台和新质生产力集群的数字孪生水平。

推进城市韧性化建设。实施城市更新工程，以功能复合、土地和建筑物利用效率提升为重点，在超大特大城市优先实施城中村改造，推进老城区存量空间提质改造和用地结构调整，扩充新质生产力空间和公共空间。强化安全韧性空间建设，合理布局“平急两用”公共基础设施，增强应对重大风险灾害的抵御和恢复能力。

（作者：戚伟、樊杰、李佳洺、李宇，中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院大学资源与环境学院；编审：刘一霖；《中国科学院院刊》供稿）