综合利用产物是产品还是废物？

随着国家工业化进程深入和环境执法加强，危险废物产生和认定量也随之剧增。危险废物污染防治的总原则为“减量化、资源化、无害化”，而“资源化”原则又是其核心一环，通过点对点利用、降级使用、循环使用以及提纯再生等综合利用方式，提高危险废物利用率，实现绿色生产，降低污染排放。国家相关法律法规鼓励危险废物综合利用，并对此实行危险废物经营许可制度。笔者结合日常监督执法和行政管理工作实践，发现在危险废物综合利用领域存在一些亟待破局的难题，也对此有一些思考，本文试着做一个梳理。

问题 危废综合利用领域存在哪些突出困难？

一是综合利用类产物的定性存在机制性障碍。

综合利用经营许可审批中经常遇到如何判定产品与废物的问题。

一方面，《危险废物鉴别通则》（GB5085.7）中危险废物处理后判定原则明确规定，具有毒性和感染性等一种或一种以上危险特性的危险废物处理后的废物仍属于危险废物，多数危险废物综合利用后产物首先要明确其属性属于产品还是废物，但此项认定职能不在生态环境部门。

另一方面，最新出台的《固体废物鉴别标准通则》（GB34330-2017）规定，在综合利用的产物满足国家或地方制定的被替代原料生产的产品质量标准，且该产物所含有毒成分不高于利用被替代原料生产的产品中有毒成分含量。这就进一步增加危险废物综合利用合规性的难度。

现行产品标准体系是按照正常原料生产流程确定的，并不涵盖含有各类杂质的废物综合利用情况。实际情况是，废物综合利用是否可行（经济、技术、环境三方面）都需要生态环境系统来判断，而质检等部门并没有及时出台相关产品标准。

危险废物综合利用行业缺乏标准支撑，最终会造成大多数危险废物综合利用许可证审批不合规。这样，不仅会浪费本可再生的资源，更严重的是造成数以百万吨的危险废物无法落实处置去向，会带来难以估量的环境问题。

二是综合利用后产物去向难以管控。

部分危险废物综合利用单位仅考虑产品能否满足相关性能需求，对产品最终用途的环境风险未进行分析，且产品质量管理部门无管控措施，生产出来的所谓产品造成污染的情况时有发生。

如利用废溶剂制作燃料油，仅关注其中热值的高低，而忽略燃烧过程中产生的大量有毒有害物质；利用含重金属的废酸作为废水处理剂，易导致污水处理厂排水重金属超标；利用含农药中间体或医药中间体成分的工业盐作为道路融雪剂，易导致水体和土壤污染等。

三是综合利用次生固废产生量大。

多数危险废物综合利用单位关注的重点是有价值的物质。在利用过程中，入场分析能力不足，前端有害物质控制不严，生产过程污染防治措施不到位，末端产生大量次生固废或危险废物，难以落实安全处置途径。

如部分污泥利用企业，将有利用价值的镍、锰等金属元素提取完成后，产生大量尾渣未按规定处置。

四是部分地区行政管理力量薄弱。

由于部分地区环评审批把关不严，甚至存在错评、漏评的情况，对危险废物综合利用产物是产品还是废物认识不到位，定性不准确，污染防治要求不严，给后续的许可证审批带来较大难度。加之基层生态环境部门许可证技术审查力量不足，存在部分综合利用许可证颁发不严谨，如个别地区核发利用工业污泥制砖的许可证。

五是危险废物综合利用企业安全监管存在履责风险。

部分行业综合利用过程存在一定的安全生产风险，甚至需要取得相关安全生产许可证才能开工生产，比如江苏省的废溶剂回收单位大多数都取得了危险化学品安全生产许可证。

但是，长期以来环境安全和生产安全存在监管模糊地带，近年来多地发生的安全生产事故，其他相关部门总是将安全生产责任推卸给生态环境部门，并对生态环境部门相关工作人员进行问责，这一做法存在较大争议。

对策 从制度、执法层面破局，提升危废安全利用效率

针对危险废物综合利用领域客观存在的问题，笔者认为应以问题为导向，从制度体系、执法监管等层面破局，切实提升危险废物安全利用效率，减少污染排放，保障环境安全。

一是开展危险废物综合利用行业环境准入条件研究。

积极研究制定有关行业管理准入条件，严格许可证审批，切实防范环境风险。具体来说，可以在细分行业出台综合利用行业准入条件，对常见的实际产废量大综合利用危险废物项目，如废酸、废矿物油、废溶剂等，研究出台地方性的规范性文件，加以规范引导。

还可以研究出台负面清单，对一些常见的危险废物，如制备油漆稀释剂、燃料油、净水剂、防水涂料、建筑材料等，其综合利用产品严禁进入食品、药品等食物链环节。

再有，试点开展研究制定相关危险废物综合利用产品的地方标准，主动对标《固体废物鉴别标准通则》相关要求。

二是强化危险废物利用行业全过程监管。

危险废物综合利用企业监管是全过程的监管，涵盖环评、固管和执法等多个环节。

在环评阶段，要加强环评审查工作，对照标准强化源头控制，严格禁止危险废物以产品或者中间产品的名义逃避监管。

在许可审批阶段，在综合利用经营许可证审批过程中，要严格按照项目环评和项目实际综合利用能力进行审核，并同时明确入场接收标准、严格污染防治措施、划定最终产品的使用范围，切实防范环境隐患，保障人体健康。

在执法检查阶段，要严格执法，强化事中事后监管，将危险废物综合利用企业的执法检查纳入“双随机、一公开”，并加强基层执法的监督指导，做到依法执法，严厉打击超标排放等环境违法行为。

三是积极引导综合利用行业提档升级。

按照《固体废物鉴别标准通则》要求，对于国家没有明确禁止的新技术新工艺，在有利于环境保护和风险可控的情况下，设立容错纠错机制，充分鼓励技术的创新和应用；同时，淘汰不满足国家相关标准规范的综合利用项目，不断提升危险废物综合利用水平，防范环境风险。

四是进一步理清综合利用企业的环境安全和生产安全监管职责。

环境安全和生产安全属于不同范畴的安全概念，在法律上也有不同的规定。

《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律明确规定，生态环境部门依法对环境保护工作实施统一监督管理，依法负责危险废物的环境污染防治监管，依法履行环境安全的管理职责。而法律并未赋予生态环境部门安全生产监管的权力，再者生态环境部门“三定”方案中，也并没有生产安全监管的职责，生态环境部门依法不承担危险废物经营企业的生产安全。

另外，依据《安全生产法》等，其他相关部门依法对安全生产工作实施综合监督管理，依法负责危险废物综合利用企业的安全监管。

综上，生态环境部门依法承担危险废物综合利用企业污染防治和环境安全监管工作，其他相关部门依法履行危险废物综合利用企业生产安全监管职责。（李青）