3月11日，备受瞩目的新一轮国务院机构改革方案出笼，以“大部门制”为核心的行政体制改革箭在弦上。其中国家环保总局升格为环境保护部尤为引人注目。

中国环保事业自1973年第一次全国环境保护会议始，至今历经35年，从“发展、环保谁先谁后”的争论，到“边发展边环保”，再到“环保风暴”，国家对环境保护重视程度渐次增强。

如今，“总局升部”，这一历史性转变标志着环保工作已进入国家政治经济主干线。

3月11日下午，十一届全国人大一次会议第四次全体会议上，期待已久的“大部制”改革方案终于出台。这次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，其中国家环保总局升格为环境保护部。

按照机构改革方案, 新的环境保护部主要职责为“拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,组织编制环境功能区划、监督管理环境污染防治、协调解决重大环境问题等”。

“这不是简单的机构升格。”全国政协十一届委员、原国家环保总局副局长王玉庆坦言，以自己30多年环保工作的经验来判断，环境保护部的组建意义深远。今后在人员编制、机构、职能等等方面都会有所加强，这样也更有利于环保工作。此外，升部后在国际环保交流与合作上也会有很多方便。他表示，相信升部后环保部门一定会不负众望。

事实上，早已有将环保总局升为环保部的呼声，因此环保总局此次顺利“升部”也在众人预料当中。2003年，黄细花作为十届全国人大代表，建议提高国家环保总局的地位。2007年，她于全国“两会”期间正式提出建议：国家环保总局应改为国家环境保护部。如今，心愿得偿。

分分合合几十载

达成心愿的不仅仅是黄细花，还有诸多环境保护工作者，中华环境保护基金会理事长曲格平就是其中之一。曾担任国家环保局局长、素有“中国环保之父”之称的曲格平见证了中国环保事业的发展历程。

曲格平回忆，中国的环保事业是在周恩来总理的重视之下开展起来的，我国现行的有关环保的方针、政策、基本思路，许多都是在那时提出的。从1970年到1974年四年多的时间里，周总理对环境保护作了31次讲话。

那个年代，大多数国人都对周总理提出的环保问题感到生疏。他说，在许多西方国家，环境污染已经对人们的生活和健康造成了很大的危害，激起了社会公愤，经济发展也受到很大影响。环境污染问题对我们中国来说虽然还是个新课题，但如果我们不注意，一旦工业发展起来，也可能会出现同样的问题。

如今，周总理的预言变成了现实。

1973年8月，国务院召开的第一次全国环境保护会议被认为是中国环保事业的开始。在曲格平看来，这次会议“使大家从模糊的认识中猛醒过来。它的功绩，不仅在于它制定了一些方针、政策，最主要的是唤起了国人、特别是各级领导对环保问题的重视。”在这种认识的基础上，我国制定了一个环境保护工作规划，设立了环境保护工作机构，其名称叫国务院环境保护领导小组办公室。从此环境保护被列入了议事议程。

此间，为了加强环境保护的国际合作与交流，1973年国务院环境保护领导小组办公室以中华人民共和国政府的名义，加入了联合国环境规划署，是联合国环境规划理事会58个理事国之一。

其实，早在1982年的机构改革中，就提出了建立环保部的设想，可惜当时环保问题远未成为全社会共识，最终未被采纳。当年5月4日，由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构，与国务院环境保护领导小组办公室合并，成立城乡建设环境保护部。

1988年城乡建设环境保护部撤销，改为建设部。环境保护部门分出成立国家环境保护局，升格为国家直属局。10年之后，成立环保部的呼声已经甚高，但因为当时机构改革的主旋律是削减过多的国务院组成部门，因此，1998年环保局仅仅是升格成了国家环保总局。

环保为发展让路

国家环保局的升格，没有从根本上改变其弱势状态。

1998年，国家环保总局第一次开始尝试建立符合新时代要求的环境保护政策体系。很多当时的官员回忆说，他们面临的最艰难格局是，如何在部委分割明显的环境保护领域内树立起环保总局的执法必要性和执法严肃性。

专家认为，环保新政实施困难重重原因之一就是，环保系统采取的是分散式而非垂直式的管理机制，地方环保部门在资金约束和人事受困下，无法对地方主管和企业损坏环境的行为采取有效的监管阻止。

更大的阻力则是意识的分歧。“先发展后环保”还是“环保前行发展后置”成为最大分歧。在后来逐渐成形的环保基础政策导向中，这个分歧被最终弱化为“边发展边环保”。即便如此，在实际工作中很难真正实现。多位当时的环保官员回忆说：“如果没有显性的制度安排，环境保护不可避免会被放置于经济发展之后。”而这几乎是过去10年来环保总局执法环节中的一致困境。

中国自1979年开始，先后颁布实施了近50部环境保护法律法规、数百项各类国家和地方性环境标准，立法速度之快世界少见。然而，环保法规体系的建立并没有对环境保护工作产生显著的促进作用，中国的环境污染不断加剧，生态状况持续恶化，资源遭到严重破坏。究其原因，在很大程度上是因为这些法律没有得到有效执行。

北京公众与环境研究中心主任马军认为，中国的环境执法虚弱，是与发展观念密切相关的。长期以来发展优先仍然是主导战略，反映到实际工作中就是环境保护处处给经济发展让路。这样的原则也直接影响到立法工作。

曲格平介绍，《环境影响评价法》在审查时曾一度中断。《环境影响评价法》规定，任何规划和建设项目在开工前，必须经过环境影响评价，并报环保机构审批，否则，环保机构将责令停工和处以罚款。

在曲格平看来，这是一部比较具体和容易操作的法律。但正是这样一部法律，在草案审议阶段遭到了多方的反对，险遭夭折。其遭遇反对的原因也无非是部门利益的冲突。