推进均衡的最大困难不是理念或法律层面的问题，而是如何打破有碍教育公平的“利益共同体”

文/《瞭望》新闻周刊记者周大平

2010年伊始，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》(下称《意见》)，具体描绘了力争在2012年实现区域内初步均衡，到2020年实现区域内基本均衡的“路线图”。

其中，初步均衡是在全国部分具备一定条件的县域内、一些地市区域内率先实现阶段性的均衡发展目标；基本均衡是在全国大部分县域内、一部分地市区域内实现阶段性的均衡发展目标，东中西部义务教育发展差距也要相应缩小。

对此，教育部基础教育一司的负责人指出，所有的目标都具有阶段性特征，因为均衡永远是相对的。遵循《义务教育法》的规定，把合理配置资源的重点放在区域内特别是县域内，是实现这些目标的保障。他特别强调：“推进均衡发展的任务比实现普及的任务，更艰巨、更复杂，用的时间会更长。”

量化指标何在

在业内人士看来，义务教育均衡发展存在的许多难点问题，要与推进均衡发展的主要措施对应起来予以解决，比如城市择校问题要与区域内教育资源均衡配置对应起来；减轻中小学生课业负担问题要与提高教育质量、实施素质教育对应起来；解决好进城务工人员子女教育问题要与合理调整、科学规划学校布局对应起来。要目标适度，量力而行，尽力而为。

根据教育部基础教育一司对《意见》的上述解读，一些学者提出，义务教育要做到真正的均衡化，在操作层面不能没有便于监督检查“是否均衡”的量化指标，比如构建完善的教师定期轮换流动制度，不仅需要阐明教师流动的义务性，更要在流动的程序性、定期性以及待遇浮动方面予以量化。再比如同一区域内的生均培养成本相差在多大幅度内，可以认定为极不均衡、不均衡、基本均衡。还有教育部部长袁贵仁上任不久提出的“推动各地开展义务教育标准化建设”，就需要制订学校建设标准的量化指标，以使城乡间的学校基础设施不再有富丽与破旧的强烈反差。

2006年施行的新《义务教育法》对均衡问题已有表述：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”，“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”均衡的过程，本质上就是使义务教育回归到教育法律法规的框架中。比如对于择校，实践证明年复一年的严禁令起不了任何作用，真正意义上的治理在于改革义务教育的经费配置机制。

上海交通大学教授熊丙奇认为，作为落实《义务教育法》的《意见》，重复法律条文没有任何意义。只有切实制订推进义务教育均衡的一系列量化指标，才能让民众从义务教育严重失衡的现实中看到还有可能均衡的希望。比如，面对当今不同区县的生均培养成本，以及同一区县内优质学校和薄弱学校的生均培养成本均相差许多倍的严峻现实，就极有必要制订并公开生均培养成本只能相差多少才能认定“均衡安排经费”的量化指标。否则，法律规定的“均衡安排义务教育经费”到了一些地方政府那里，就难免在自说自话中成为一笔糊涂账。

能否打破“利益集团”

20世纪50年代开始由政府倾力打造的重点学校制度，迄今还在许多地方以超常的吸金能力，和因学生过度集中而形成的大班额，阻碍着义务教育的均衡发展。严重的择校热和高昂的择校费，在绝大多数城市学校也基本处于失控的状态。2008年公布的一项社会调查显示，择校费已成为一项重要的家庭支出和经济负担。媒体披露的“名校腐败”恶性案件，无一例外是把众多“片外”学生入学缴纳的成千万乃至上亿元的择校费，列为学校长期不受监管的账外资金。

与义务教育重点校和变相重点校相连带的，一是学校超大班额问题严重，据《国家教育督导报告2008》，全国初中每班66人以上的超大班额比例为19.6%，中部地区县镇初中学校的超大班额比例为32.9%。二是同一区域内的教师待遇两极分化加剧，比如北京重点校和薄弱校教师月薪一度竟有四五倍的差距，从而极大地阻碍了教师的轮换流动。

北京理工大学人文学院教授杨东平认为，一些重点校在政府的帮助下，先利用“寻租”轻而易举地获得了巨大的经济利益，形成了所谓的“利益集团”，再通过与权势部门的“共建”获得大量政府资源。无论“以钱择校”还是“以权择校”，都是对教育公平的直接破坏和公然挑战。推进均衡的最大困难不是理念或法律层面的阻碍，而是如何打破这一类“利益共同体”。

杨东平说，义务教育阶段“名校”违法收取巨额赞助的情况普遍存在，这正是依法追究相关责任人的意义所在。只有高举法律的利剑，比如参照“非法集资罪”定性量刑，才能从一个侧面遏制这种屡禁不止的乱收费现象，从而维护《义务教育法》的尊严。