陈凡：怎样深化农村综合改革 -- 中国发展门户网

陈凡接受记者采访时说，在新农村建设过程中，促进农村经济发展和不断提高农民收入仍然是根本目标。在这一目标下，推进现代农业建设，用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营方式发展农业和用现代发展理念指导农业，创造出具有中国特色的新型现代农业，是大力发展我国农村生产力的根本手段，也是社会主义新农村建设的基础。同时，全面深化农村改革，不断创新农村体制机制，消除一切阻碍我国农村生产力发展的深层次障碍，从根本上解决我国农村一系列深层次矛盾，则是为社会主义新农村建设提供坚强有力的体制保障。

陈凡长期关注农村综合改革，并有较深入的研究。他说，全面深化我国农村改革，涉及到诸多领域：包括进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革，加快推进农村金融改革，完善粮食流通体制改革，加快征地制度改革以及健全充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法等等。但是，新时期农村改革目标的重点是着力解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理方式滞后等突出问题；着力建立城乡互动、平等发展的有效机制；着力建立生产要素合理配置、产品有序流动的市场体系；着力建立职能明确、运转高效的政府管理体制；全面增强农业、农村经济发展的活力。

陈凡还特别强调，进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革，是全面深化我国农村改革的一项重要内容。2006年在全国范围取消农业税，农村税费改革进入了新的阶段，此方面改革的重点将转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制以及清理核算乡村债务和开展化解乡村债务试点工作等为主要内容的综合配套改革。一方面要千方百计防止农民负担反弹，另一方面要继续发展农村的各项社会事业，两者不可偏废。这里关键是要解决好两大问题：一是如何完善和构建全国的乡村治理结构，包括行政管理和村民自治两个系统；二是如何扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，从制度上保证农民能够均等地享有政府提供的公共产品和公共服务。

深化农村综合改革的主要内容

农村综合改革的主要内容有哪些呢？

陈凡介绍说，我们目前进行的农村综合改革，主要有以下内容：

首先是积极稳妥地推进以乡镇机构为主的行政体制改革。这是巩固税费改革成果的关键。改革开放20多年来，我国已先后进行过三次全国范围的乡镇机构改革。从2004年起，作为农村税费改革的配套内容，已在部分地区部署了乡镇机构改革的试点工作。目前，全国已有17个省区市、157个县、1953个乡开展了试点工作。在总结试点工作经验的基础上，下一步乡镇机构的改革目标是：切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。这里要强调的是，推进乡镇机构改革，不仅要在精简机构、缩减编制和分流人员上下功夫，更重要的是转变职能。乡镇职能应当尽可能减少直接跑项目、办企业、搞经营，而应当更多地转到制定发展规划、搞好基础建设、改善投资环境和提供公共管理和服务等方面上来。

其次是加快推进农村义务教育体制改革，教育是对人力资本的投资，能够产生巨大的社会效益，国内外的相关研究成果表明，对初等教育投资具有更大的社会效益。在我国社会主义新农村建设中，大力提高农村义务教育水平，具有重大的长远性、基础性作用。但是当前我国农村义务教育发展面临着严峻挑战，突出地表现在以下两个方面的问题：第一，农村中小学生上学困难和辍学等问题依然严重。据有关专家统计，仅2001年我国农村实际辍学人口数大约有200万人，全国有5个省初中辍学率超过了3%。第二，现行财税体制导致农村教育投入严重不足。按照目前的财税体制，高等教育由中央和省市负责，农村义务教育由县乡负责。由于在财政资金分配上，上级政府权力分配大于下级政府，地方财力分配权力主要在省级和市级，县乡政府财权最小。在本级财政负担本级教育支出的原则下，地方政府在教育经费分配上偏向高等教育和城市义务教育，农村义务教育得到省、市财政投入少。在财政收入向上集中和财政支出分配向城市倾斜的同时，一些地方还存在着将教育等社会负担下放的倾向，一些地方在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由乡镇财政和农民负担。

随着农村义务教育规模的不断扩大，义务教育的经费分担责任集中在乡和村两级，投入重心过低，这不仅造成财力薄弱的乡级政府无力发展农村经济，而且向农民征收教育经费过多，也加重了农民的教育负担。针对上述问题，今年中央一号文件明确提出了要加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级财政要更多地承担发展农村义务教育的责任，深化农村学校人事和财务等制度改革。具体说来，第一，要完善财政税收体制改革和加强法制建设，调整国家在初等教育、中等教育和高等教育的财政支出结构，确保义务教育投入的优先政策。农村中小学教师工资由中央、省市和县共同负担，由县统管，减轻乡镇财政负担。第二，加大对农村地区和贫困地区的收入转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育。第三，将政府义务教育经费投入占义务教育总经费的比重由现在的60%提高到90%以上。结合农村税费改革，设立一定比例税收专门用于教育。第四，深化教育改革，提高农村义务教育的办学质量和效益。通过建立教师聘用制度和教学质量监督机制，改革农村义务教育的用人制度和教师工资制度。建立教育投入的绩效考核制度，将义务教育资金使用绩效状况作为任免、奖惩校长和教育主管干部的重要依据。采取有效措施鼓励教师向艰苦地区流动，解决贫困地区优质教师数量不足等问题。

加快推进县乡财政体制改革

要进一步调整财政支出结构，逐步把不应该由农民负担的公共支出列入财政支出范围，不断增加财政对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。建立规范的财政转移支付制度，加大对农村基层的财政支持和转移支付力度。农业税取消后，相当部分县乡失去了一个主体税种，一些乡镇只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，在制约其职能有效发挥的同时，也影响到了一级政府工作的主动性和积极性。因此，必须按照事权与财权统一的原则，适当调整县乡的事权，赋予其必要的财权，提高县乡财政的自我保障能力。有条件的地方，可以加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。

还有一点，就是要清理核实乡村债务，2006年选择部分县(市)开展化解乡村债务试点工作。农业税全部取消以后，由于乡村财务收入锐减，乡村财税体制的配套改革，乡村还债能力会减弱，乡村债务问题会大大凸显出来。根据相关统计数据，全国县乡镇政府显性债务达4000亿元，不包括村级债务在内，全国乡镇平均债务400万元左右。因此，乡村债务已成为制约我国农村经济发展和社会进步的重要因素，直接影响着农村经济发展和社会稳定。今年中央一号文件提出：“各地要对乡村债务进行清理核实，2006年选择部分县(市)开展化解乡村债务试点工作”，这是非常必要和及时的。关键是如何进行清理核实并且在试点工作中探索化解乡村债务的具体措施。陈凡认为，一是要采取果断措施，坚决遏制乡村新的举债行为，防止债务不断增加。二是清理乡村债务，锁定基数，区分性质，归类按计划分步骤化解。三是对已形成的乡村债务逐项核实，通过停息减债，清欠还债、拍卖抵债，增收还债等多种办法化解。四是通过清理乡村债权解决债务。对乡村债权的处理，要具体情况区别对待，尤其对于乡村所属企业欠款，可以通过企业改制、整体拍卖、债务划转等多种方法清收；对外单位个人欠款，要按照“谁批准，谁负责、谁收回”的原则，落实收欠责任，限期还款。除农户提留统筹及农税尾欠等中央明确规定暂不清收的乡村债权外，其他债权都应通过行政、法律等手段，及时清收，收回的欠款要优先用于乡村债务清偿。五是理顺财政体制，加大乡村财政转移力度，增加基层可用财力。六是增加对农村的投入力度，对农村小康建设、普九达标、清理合作基金会等形成的历史债务要锁定数额，分年度调剂一定数额资金解决。七是努力发展壮大乡村经济实力，多渠道增加乡村经济收入，盘活存量固定资产，筹资偿还债务。

陈凡深有感触地说，化解乡村债务是农村基层组织诚信建设的重要内容，是确保我国乡村组织正常运转的重要因素，必须积极稳妥地做好这项工作，才能真正巩固农村税费改革的重大成果，保证社会主义新农村建设的稳步推进。文/本报记者孟宪江

背景链接

进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革。2006年，在全国范围取消农业税。通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。

妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担发展农村义务教育的责任，深化农村学校人事和财务等制度改革。有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。各地要对乡村债务进行清理核实，2006年选择部分县(市)开展化解乡村债务试点工作，妥善处理历年农业税尾欠，完善涉农税收优惠方式，确保农民直接受益。

————摘自《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

来源：