“邮老大”后传

政企分开之后，管理局面对曾是一家人的邮政企业，如何一视同仁；国家对邮政普遍服务业务如何补偿？邮政改革，序幕刚刚拉开

9月22日，北京邮政监管机构筹备组在北京站附近一个大楼顶层里的临时办公室，正式对外办公。“等位于万寿路的新办公楼装修完毕后，我们就会搬到那里办公。”北京市邮政系统的一位人士告诉本刊记者。

至此，全国宣布成立的省级邮政监管机构达到28个。此前的9月4日，天津、浙江、山东、四川和陕西五个省(市)的监管机构率先成立。邮政改革正式拉开大幕。

被逼出来的改革

8年前的邮政与电信分家，令邮政体制改革走出第一步。此后，亏损一直伴随着中国邮政。分家第一年，邮政即背负着高达179亿元的巨额亏损。“当年邮政和电信分家，政府为了使电信业更快进入市场化轨道，几乎把绝大部分的‘包袱’都甩给了邮政。”北京市邮政系统一位人士对本刊记者说。

此后，邮政系统开始陷于亏损窘境而难以自拔，其亏损额曾一度列全国各行业之首。因此，国家财政部被迫自1999年至2002年分4年，逐年向邮政补贴普遍服务业务80亿元、50亿元、30亿元、10亿元。这就是所谓的“8531”计划。

但从2003年起，国家就不再给予邮政任何补贴。也就在这一年，国家邮政局把物流、报刊发行、集邮等业务打包在一起，成立了中邮物流有限责任公司，希望能在传统业务逐步萎缩的情况下找到新的增长点。然而经过两年发展，中邮物流并没有成为邮政盈利的火车头。

国家邮政局的一份调查报告称，中国邮政每年承担的普遍服务亏损额达41.7亿元。其中，以农村为主的普遍服务网点亏损达27.67亿元，政策性业务亏损达14.03亿元。一个重要的原因是成本过高。比如每件信函寄本地的资费是0.6元，寄外地是0.8元。而根据测算，信函运递的全国平均成本为1.62元，边远地区更是高达17元。

“但这些业务又不能不做，因为这是邮政的义务。”北京市邮政系统一位人士告诉本刊记者。他举例说，比如北京延庆县订阅的《北京晚报》不到1000份，为了这不到1000份的报纸，邮政局也得用一个大卡车把报纸从印刷厂按时拉到延庆，再分发到订户手中。“四环以内的投递工作却由报社自己的发行队伍承担了，而这部分还是可以盈利的。”这位人士说。

正是这种义务令邮政必须坚守“阵地”。北京市邮政系统的一位人士向本刊记者透露，他们曾到北京市门头沟区木城涧调研发现，这个因煤矿形成的小城镇因为近年来的煤矿开采和业务萎缩，导致该地区人民生活水平急剧下降，很多银行等关系人民生活的服务机构纷纷撤出了木城涧，只有邮政所还坚守在这个地区。

中国邮政的困境在于：一方面，因邮政管理费用增幅较高，导致业务成本增速高于业务收入增速，邮政的普遍服务业务(如通邮等)每年都要承受巨额的亏损；而另一方面，在竞争性服务(如特快专递等)领域，利润丰厚的城市快递业务则不断被民营和外资快递公司蚕食。邮政EMS所占的市场份额，已从上世纪的一统天下萎缩到现在的不足10%。

国务院发展研究中心产业经济研究部将这种困境的原因归结于五点：一是政企合一，政资合一，这是邮政体制目前存在的最核心的问题；二是普遍服务业务和竞争性业务合一，专营业务的范围过宽；三是邮政企业现代企业制度建设比较滞后；四是邮政监管体制存在明显的缺陷，法规也不够完善；五是缺乏科学的普遍服务补偿机制。

正因为如此，邮政改革的呼声一浪高过一浪。

邮政改革路线图

事实上，自1998年邮电分家之际，中国的邮政改革就已经开始探路，但收效甚微。为了加快改革步伐，2005年9月9日、2005年12月28日、2006年6月20日，国务院邮政体制改革领导小组于先后三次召开会议，研究和部署邮政体制改革工作。

此次邮政改革的主要内容为：“一分开、两改革、四完善。”即实行政企分开，重组邮政监管机构，组建中国邮政集团公司;改革邮政主业，改革邮政储蓄；完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。

“邮政体制改革涉及面广，是一项系统工程。”因此，在重组监管机构的问题上，是根据“积极稳妥”原则，采取“先下后上”的方式进行，先设立各省(区、市)邮政管理局，作为独立监管机构，行使本地区邮政市场的政府监管责任。

按照北京邮电大学杨海荣教授的分析，国家邮政局的拆分工作要等到年底。到明年初，预计国家邮政集团总公司将挂牌。随后，全国邮政企业的名称将集体“变脸”。目前倾向性的建议是，省、市、县三级邮政局改为公司，县以下的名称不变，仍沿用“邮局”的老名号。

而预计年底挂牌的中国邮政集团公司，其业务将包括普遍服务业务、竞争性业务(包括快递和物流业务)和邮政储蓄业务三方面。此外，中国邮政航空也将成为中国邮政集团公司旗下控股公司。

据报道，5家会计师事务所正在清查邮政系统家底。为了保证顺利完成此次清产核资任务，国家邮政局曾于7月31日在吉林市召开了为期四天的专门会议，并成立了由副局长张亚非任组长的清产核资领导小组。

按计划，到9月30日之前，相关会计师事务所需要对在前一阶段工作中发现的资产损失等进行逐项核实，并最终完成《清产核资工作基础表》的编制。10月15日就要把最终结果上交国家邮政管理局。

此次清产核资的目的主要是全面摸清邮政企业家底，真实完整反映企业资产状况，财务状况和经营成果，对企业的各项资产损失，历史遗留问题等进行核实，以便找到应对的办法，为邮政集团公司的组建做好准备工作。

而据本刊了解，早在去年，邮政主辅业分离和改制工作就已经在重庆等地区开始进行。在北京，邮政系统也在对旗下94家企业进行清理，对有一定市场和经营能力的企业，创造条件整合到实业集团。

“主辅分离改制重点在实业集团，二级通信单位的主要任务是清理和关停，精简压缩行政后勤。”北京市邮政系统的一位人士告诉本刊记者。

“是挑战也是重生的机会”

对于“邮政人”而言，改革所带来的变化在短时间内并没有显现出来。除了少数有机会进入新成立的监管机构而成为“公务员”外，更多的是将自身定位为“国有大型企业员工”，“工作内容并没有实质性变化。”

而业界对于改革的担心依然存在。一直以来，中国邮政广受诟病的是“裁判员”和“运动员”的身份合一，以致被一些民营企业和外资企业指责，在竞争中抬高市场门槛妨害公平。对于此次的改革，他们担心“由邮政蜕变而来的邮政监管机构难以变成纯粹的监管者”。

“尽管邮政体制改革，迈出了政企分开的第一步，但管理局的官员们与邮政企业有千丝万缕的联系，他们是老同事、是‘一家人’，我对他们的监管责罚的公正性表示怀疑。”上海某快递公司的一位副总经理说。

另一方面，目前财政部对邮政普遍服务业务的补偿并没有明确数字。国家财政补贴的难以敲定，也意味着邮政改革承担着很大的风险。“国家邮政局原本希望补偿政策到位后再进行改革，但政企分开不能等，只好先分了。”一位知情人士告诉本刊记者。

邮政承担的普遍服务业务如边远山区的通信注定属于亏损业务，这些属于社会公用事业的业务在发达国家是由国家来补偿。因此有人担心，在目前国家补偿不到位的情况下，或许会使邮政重复医院的悲剧——坠入以药养医的自我补偿机制怪圈，从而造成药价虚高。

不过，“邮政人”更愿意积极地看待改革。“邮政体制改革很必要，毕竟过去我们一直在接受国家补助，‘等、靠、要’的日子并不好受。”国家邮政局原局长刘立清，这位在邮政系统工作了40多年的老“邮政人”，在接受媒体采访时说。

刘立清认为，邮政体制改革中面临的问题，其解决需要一段时间，“比如，在邮政改革中，竞争型业务和普遍服务是分离的，关键是在邮政专营权的界定上，究竟多少克以下是最佳的，另外就是中央与地方利益要权衡。”

今后，邮政要发展业务就只能贴近市场、完善服务。“对于长期政企合一、习惯于享受政策保护的中国邮政而言，这是挑战也是重生的机会。”现任全国政协经济委员会副主任的刘立清说。