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2012年09月17日10:23 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

土地“权变”：城市化下的农村土地变革之四

权与利之享

记者 白田田 北京报道

中国的城市化，被视为世界上有史以来最大规模的人口流动，然而土地城市化快于人口城市化已成为近三十年来之怪现象，农民的权益没有得到足够的保障，这种“低成本扩张”的城市化模式已经难以持续，无论是空心化之痛、拆迁难之惑还是资本化之变，这片土地上出现的新现象都反映出现实变革的迫切需求。

在《经济参考报》记者采访到的专家学者看来，土地“权变”，正是要让农民获得更有保障的土地权利和增值收益，进城后获得更为平等的就业、住房、社保等权益，改变农民难以分享城市化发展成果的利益分配格局。

突破口：征地制度改革条件成型

在城市化的快速推进下，征地拆迁是近年来诸多社会矛盾的引爆点。《经济参考报》记者在调研时听到不少地方干部表示，征地拆迁是“天下第一难”。

国务院总理温家宝在2011年底的中央农村工作会议上表示，要推进征地制度改革。必须按照有利于保护农民利益和节约集约用地的原则，精心设计征地制度改革方案，广泛听取社会意见，加快开展相关工作。本届政府要出台这项改革的相应法规。

征地拆迁的矛盾主要是农民土地和城市建设用地之间的矛盾。按照现行土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农村土地转变为城市建设用地，首先要通过政府征收转变为国有土地。

这种制度安排维系了中国城市化的“低成本扩张”，带来人口城市化明显滞后于土地城镇化的矛盾，一些地方以农村土地属集体所有为名，不与农民沟通、协商，就强占或乱占农户的承包地，损害农民的合法权益。

事实上，早在2003年，党的十六届三中全会就提出了改革征地制度的基本要求和方向，要求严格界定经营性和公益性用地，控制征地规模，对农民给予合理补偿。2008年党的十七届三中全会再次提出要“缩小政府征地范围”。

然而，在地方“土地财政”的利益驱动下，征地规模不减反升，地方政府土地出让金由2007年的1.3万亿元大幅攀升至2011年的3万多亿元，由征地拆迁引发的矛盾也日益突出。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，矛盾越来越多的时候，意味着征地制度改革的条件开始进一步成型。

一方面，农民的诉求越来越强烈，使得政府对农民的拆迁补偿费用不断提高，拆迁补偿费用占征地总收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%，征地可能会让“香饽饽”变为“鸡肋”；另一方面，工业用地的出让金只占房地产的10%，“中国制造”很大程度上依赖房地产土地出让的输血，却由此推高了商品住宅价格，城市居民同样也不满意。

陈锡文认为，农村土地征求应该遵循四个方面的原则，一是土地征收权的运用要限定在公共利益的范围之内；二是征收的程序必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众进行充分协商；三是必须按照市场定价的原则进行征收补偿；四是强制拆迁必须通过司法程序才能决定，不能用行政的办法。

核心点：调整利益分配格局

中国的土地问题，一头连着农民利益和农村发展，一头连着工业和城镇建设。陈锡文认为，工业化和城镇化过程中，土地的矛盾关系到国家资源配置和利益分配格局。

北京大学国家发展研究院院长周其仁也认为，中国当前经济的一个主要矛盾是城市化加速过程中土地资源配置的矛盾。根据什么原则配置土地资源？配置完之后发生的土地价值的急剧上升怎么在政府和人民之间进行分配？怎么在中央政府和地方政府之间进行分配？这些问题都被提上了议事日程。

“之所以发生激烈的利益博弈，是因为其中有巨大的利益空间。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉《经济参考报》记者，农地一旦被征收为建设用地，就可能产生巨额的增值收益(所谓卖地收入)，地方政府正是以此增值收益形成了庞大的土地财政，失地农民因此期待有更多的失地补偿，因此而展开了激烈的围绕土地利益的博弈。

在前述征地制度的改革呼声中，很重要的一条正是提高对失地农民的补偿标准。据了解，当前农地通过征地变为非农地，补偿的目标是保证失地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”，但在实际操作过程中却往往出现“征地补偿低、长期稳定生活得不到保障”的现象。

温家宝在中央农村工作会议上表示，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，目前的城镇化、工业化是靠牺牲农民的土地财产权利来推进的，农民在土地增值收益中所获不足15%。未来的集体土地征收制度改革中，应该明确规定农民在土地增值收益中的分配比例应该提升到50%以上。保障农民的土地财产权就必须给农民足够的补偿，以此保障农民的生存就业与发展权。

不同地区农民的利益关系也需要权衡。在贺雪峰看来，至少可以区分出两种极为不同的与土地相联系的农民，一种是土地主要用于农业生产的广大中西部农村地区的农民，一种是土地已经或可能用于工商业用途的沿海发达地区和城郊农村的农民。

贺雪峰认为，如果土地征收中的巨额利益不是在全体农民中平均分配，而只是分配给恰好在特定位置承包经营土地的城郊农民，则这部分城郊农民将因为可以获得的巨额土地利益，而足以形成一个庞大的土地利益集团。这部分城郊农民的确是很富裕了，但全国95%的农民却因此更加难以获得国家的财政转移支付。

事实上，土地增值的利益分配是整个城市化过程中城乡利益格局的缩影。郑风田在接受《经济参考报》记者采访时说，中国的城市像欧洲、农村像非洲，资源都集中到了城市，缺乏双向的流动，导致严重的地区差别和城乡差别。

近几年来，聚焦“三农”的中央一号文件不断强调“工业反哺农业、城市支持乡村”和多予少取放活的方针，引导资源要素向农业和农村流动，以调整国民收入分配格局和城乡利益关系。

方法论：农民有更大的自主权利

中国农村改革30多年的经验表明，“还权于农”是解放农村生产力，从而推动农业和农村经济持续发展的内生动力。在城市化快速推进和农村土地面临新一轮变革的历史阶段，赋予农民更大的自主权利、更加注重农民的意愿和实践，仍不失为最重要的“方法论”。

今年“两会”期间，清华大学教授蔡继明提交了6个与土地有关的提案。他认为，工业化和城市化都需要占用农村的土地，但农民土地的产权没有得到充分的实现。承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。应允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租。

国务院法制办公室副主任、党组成员甘藏春此前在中国农业大学所作的一次关于中国土地制度变革的报告中指出，土地权利受到很多限制，如承包经营权不能抵押，宅基地使用权不能转让，应该在坚持集体所有制的前提下，完善土地物权的配置。创造条件、冲破障碍，实现农村集体土地的流转，流转是一个不断探索、不断规范的过程。

不少专家学者提出“集体土地入市”，以使农村集体土地和城市国有土地“同地同权”。国土资源部副部长王世元去年11月份表示，“总结各地的实践经验，抓紧完善现行法律和政策，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境。”这一度被媒体解读为释放了农村集体土地改革的信号。

在各地的土地变革实践中，有两个地区的试验引人注目：一是广东省从1992年开始的农村集体建设用地的“股份制改革”，二是重庆和成都两个国家统筹城乡综合配套改革试验区所进行的农村土地流转尝试。

据了解，从2008年开始，成都开始推行以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革。通过确权颁证，农民获得了集体土地的使用权、经营权以及由此派生出来的转让权，使得农村产权更为全面。

据北京大学国家发展研究院综合课题组的研究，成都土地制度改革的路线图是，在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转、推动土地资源的市场化配置、促进城市化。

国务院发展研究中心副主任韩俊认为，当前农业、农村发展是滞后的，在这时候更应该把保障农民的利益放到一个更加重要的位置上，从将来来看，要让集体建设用地跟国有土地同地同价同权，这是一个方向。同地同价同权，就是说集体建设用地也可以直接进入市场。

《经济参考报》记者在山东、湖南、湖北等地的调研中也看到，各地涌现了多种流转模式，通过“政府信托”、产权交易市场等方式，推动土地的流转和资源的资本化。

蔡继明还提出“农民自主型城镇化”的概念，即乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城镇化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。

蔡继明认为，农民自主型城镇化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家做主的地位，使农民充分享受了工业化城镇化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担。

在更加注重农民自主权利的同时，地方政府以行政力量推进城镇化的“角色”也需要调整，不应成为“大开发商”，而要在土地用途管制的基础上加强规划。

中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣告诉《经济参考报》记者，城市化是中国发展的道路，要让农民富裕就必须减少农民，在这个过程中出现了农地的流转以及农村建设用地的问题。国家对于土地有规划权，有关部门应该对耕地和村庄形成统一的规划，做出符合自然条件和经济发展规律的安排。

效果图：让人口城市化赶上来

经济学家厉以宁曾经在调研中提到“两只老鼠”的故事，农民进城打工，房子一把锁锁上，变成了老鼠窝；进城的时候没有钱，一家子只能住地下室，成为“鼠族”。而现在很可能人没有城市化，土地和房子却被城市化的洪流“化掉了”。

从全世界范围来看，中国城市化一个少有的现象就是土地的城市化明显快于人口城市化，由此被一些学者认为是“伪城市化”。

有数据显示，从1990年到2000年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍。近十年这一趋势更加明显：城市建设用地面积扩大83%，但城镇人口仅仅增加45%，两者间的比例扩大到1.85倍。

让郑凤田担忧的是，现在有些地方又打着治理“空心村”的旗号撤并村庄，侵害了农民利益。他的一个明确的思路是，先解决人口城市化的问题，再去考虑“空心化”这类农村土地的问题。

前几年，有地方实行“宅基地换房、土地换社保”的政策，实际上还是打着土地的主意。比如重庆以前提出农民进城的“三件旧衣”(农民的承包地、宅基地、林地)换“五件新衣”(包括养老保险、医疗保险、小孩读书、就业、住房)政策，便引起了很大的争议。

郑风田认为，农民的宅基地与承包地其实一直在承担着农民的社会保障职能，所以目前的城镇化还是不要急于去没收农民的地与房。如果再出现2008年式的金融危机，上千万甚至几千万人失业了，农村回不去了，宅基地与承包地没有了，那该怎么办？国家的稳定可能因此而出现大问题。

解决“人口城市化”的问题，就是要打破户籍制度等障碍，让农民离土离乡进入城市后，不是“农民工”的身份，而能享受到和城镇居民同等的就业、社保、医疗等权利。

郑风田说，城市化“要地不要人”，而高房价又让农民进不起城，农民工往往“回不去、留不下”。目前城市化率名义上超过50%，但实际却只有30%，还有2.6亿人在城市里没有房子也买不起房。

今年2月份，国务院办公厅发布了关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，提出要对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。

陈锡文认为，城镇化的本质是转移农村人口，而转移农村人口的必要条件是城市给农民就业提供岗位，解决好民生问题。城镇化关系到整个国家的利益，关系到城市居民的利益，更多的是关系到亿万农民的利益。好的城镇化，哪怕慢一点，也会让农民逐步进城，成为真正意义上的市民。

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