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紧扣主题主线加强审计监督
——关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告解读
6月27日，受国务院委托，刘家义审计长向十一届全国人大常委会第二十一次会议作了《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。总体上看，今年的审计工作报告宏观性和全局性进一步增强，揭示问题更加注重全面客观，分析原因更加注重深入透彻，提出建议更加注重制度根本，着力把握中央预算执行和其他财政收支的总体情况，着力反映突出问题、普遍性和倾向性问题，着力从体制、机制、制度和政策层面发挥审计的“免疫系统”功能，着力促进完善制度、加强管理和深化改革，推动经济社会科学发展。
一、紧紧围绕主题主线开展审计工作，宏观性和时效性进一步增强
2010年以来，按照党中央国务院的要求和部署，审计机关紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线开展工作，坚持把是否有利于推动科学发展、促进加快转变经济发展方式作为判断审计质量的标准，加大了对影响经济社会发展大局问题的揭示和反映力度。按照这一工作思路，今年的审计工作报告立足于国家宏观层面，视野更加开阔，不仅反映了财政、税收、地方政府性债务、重大投资、民生以及金融、企业等各领域的基本情况和取得成效，也反映了其中存在的制度性问题和深层次矛盾；不仅反映了各领域某一时点的“静态”情况，更反映了一定时期相关领域改革进程的“动态”发展。同时，注重提高时效性，反映审计掌握的最新进展，反映政策实施和资金使用过程中出现的新情况和新问题。比如，重大自然灾害救灾资金物资及灾后重建跟踪审计反映的是截至目前最新的数据和情况；地方政府性债务管理审计反映的是截至2010年底的最新数据。宏观性和时效性的增强，使审计工作反映情况更加贴近经济社会发展大局，有利于更好地为相关部门进行决策提供及时和可靠的参考和依据，也有利于更好地发挥审计监督的职能和作用。
二、着力提高把握全局的能力，反映情况更加系统和完整
国内外形势的变化和经济社会的发展，使审计工作肩负的任务更加艰巨，对审计工作把握和驾驭全局的能力提出了更高的要求。今年的审计工作报告改变了以往简单摆列清单或个别反映问题的方式，每一部分都更加注重从全局的高度和系统的角度，着力反映该领域的全貌和总体。这一点突出体现在“中央财政管理审计情况”中，今年这部分内容采取“点、线、面”相结合的报告方式，更加系统完整地反映情况和问题。如关于公共财政预算管理的情况，系统地反映了“部分中央本级支出预算未落实到部门”等13个具体问题，并按照预算编制、批复、执行、追加调整和绩效评估这条“主线”，将这些“点”贯穿起来，归纳为“部分中央支出预算编制不够细化和准确、执行率偏低，有些预算的级次和项目在执行中自行作了调整”等3类问题。尤其值得关注的是，今年的审计工作报告首次系统地反映了中央预算各组成部分的执行情况，国有资本经营预算、政府性基金预算和国债管理等方面的情况均单独列示，与公共财政预算执行情况份量相当、权重相衡。这4条平行反映的“线”最终编织成国家预算体系的完整“面”。同时，报告还反映了对2010年中央决算草案编制中存在的一些问题，使得报告结构更加严谨，层次更加分明，有助于从微观和宏观层面把握国家预算的管理情况。
三、全面审计地方政府性债务情况，基本摸清底数和风险
多年来，各级地方政府为弥补财力不足、发展地方经济和改善民生，特别是为了保障应对重大危机、战胜特殊困难所需资金，通过多种方式举借了大量债务。这些负债是否合理、规模到底多大、风险状况如何以及怎样偿还等一系列问题，一直是中央关切、社会关注和群众关心的热点、重点和焦点问题。根据党中央、国务院的部署和要求，审计署组织全国4万多名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对全国省、市、县三级政府所有涉及债务的2.55万个政府部门和机构、6576家融资平台公司、5.4万个其他单位和37.38万个项目、187.36万笔债务进行了审计。审计结果在分别征求省、市、县三级政府的意见后，又与财政、发展改革、人民银行和银行业监管等部门进行了充分沟通协商，在审计工作报告中进行了充分反映。这次审计，一是摸清了省、市、县三级地方政府性债务的底数，并在此基础上按政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任等3种情况对所有债务进行了区分；二是运用了债务率指标，测算和衡量了债务规模与地方政府偿还能力的适应性，使对地方政府性债务的风险度有了更加客观和准确的判断；三是分析了我国地方政府性债务形成的历史过程，反映了债务资金的使用在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护以及推动地方经济社会发展等方面发挥的积极作用，有利于全面、历史和辨证地看待地方政府举债融资行为；四是揭示了地方政府性债务在“借、用、管、还”等方面存在的突出问题，促进有关地方和部门进一步规范和加强管理；五是提出按照“谁举债、谁负责”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务，继续推进融资平台公司的清理规范，建立规范的举债融资机制等建议。审计工作报告揭示和反映的上述情况，对于进一步规范债务管理和完善举债制度建设具有重要意义。
四、更多涉及改革的深层次问题，着力从体制机制制度层面分析原因
经济体制改革经历三十多年渐进发展后，面临着很多涉及权力结构不合理、体制机制不顺畅等深层次问题，需要做好打攻坚战和持久战的准备。在今年的审计工作中，更多地涉及了改革的深水区和敏感区，注重发现和揭示一些深层次的矛盾和问题。如在反映“国债发行管理情况”时，揭示了“记账式国债招投标制度不完善、执行不严格”、“电子式储蓄国债面向个人投资者销售的政策目标落实不到位”等3个问题；在反映“中央部门预算执行审计情况”时，揭示了“项目支出预算编制不够完整和具体、部门本级预算未完全执行到位”等共性问题，指出审计发现的中央部门违规问题有80%以上发生在其所属的二三级单位，还揭示了“部分科技经费使用和管理不够规范，研究成果存在多头充抵问题”。另一方面，报告在分析问题产生的原因时，没有停留在表象，而是深入机理，着力揭示问题背后的体制性障碍、制度性缺陷、机制性扭曲和重大管理漏洞。如在“财政转移支付审计情况”中，在从总体上指出“财政体制和转移支付结构不够科学和合理”后，详细阐述了“转移支付在财政支出中占比较高”、“专项转移支付在转移支付中占比较高”、“部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配”、“上级转移支付资金未完整纳入地方预算”等4个问题，并分析两个“占比较高”的原因是“现行财政体制还不够完善，地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求”，“上级转移支付资金未完整纳入地方预算”的原因是预算编报和下达时间不匹配；在揭示小额担保贷款政策作用发挥不明显的问题时，指出其原因是“由于贷款门槛高、程序多、期限短，抑制了个人和企业的贷款需求”以及“放贷成本高、收益差、风险大，经办银行积极性也不高”。突出重点、深入分析，使对问题的把握更加准确和到位，有利于促进从根本上解决问题。
五、更加关注和维护民生，促进加强社会建设和社会管理
审计机关一直将促进改善民生作为重要职责。在对新型农村合作医疗基金、农业基础设施建设、政府投资保障性住房、财政就业补助等资金和项目的审计和调查中，不仅摸清了民生建设和改革取得的成效，还反映了改革和完善进程中存在的突出问题和矛盾。针对医疗问题，反映了9省区45个县新型农村合作医疗基金和相关政策落实情况，揭示了一些地方和单位存在挤占挪用新农合资金的问题；针对“三农”问题，反映了对农业基础设施建设资金的审计情况，揭示了部分项目投资下达较晚，有的前期准备不够充分，造成376个项目尚未开工等问题；针对住房问题，反映了8省区16个城市政府投资保障性住房情况，揭示了一些地方保障性住房建设供地和住房管理等方面工作还不到位、资金管理也不够严格等问题；针对就业问题，反映了9省市财政就业补助资金的情况，揭示了部分主管部门和单位违规申请、使用和发放就业资金的问题。这种对应民生热点、逐一列示问题的方式，更有利于揭示和反映有关惠民富民政策在贯彻落实中存在的问题，促进加快发展各项社会事业，改进和完善涉及民生的制度安排。
六、严厉查处重大违法违规问题，深入推动反腐倡廉和民主法治建设
在我国深化改革、新旧体制转轨的特殊时期，一些领域的制度还不够完善，一些领域的制度执行不够严格，客观上存在产生违法违规问题的空间和漏洞。为此，审计机关始终把揭露和查处重大违法违规问题和大案要案作为一项基本职责。在今年的各项审计中，都突出了对重大违法违规问题的揭露和查处，如违规招投标、违规减免税、违规用地、违规取水、违规挪用和骗取财政资金等问题，向有关部门移送重大违法违规问题和案件线索139起，不仅为国家挽回了大量经济损失，更彰显了政府反腐败的坚强决心。今年的审计工作报告，揭示了审计发现案件的新特点，即利用权力“设租”、“寻租”，或培植代理人侵吞财政资金或国有资产；利用公共资源“借道”若干非公单位，或在多个地区实施违法违纪行为；利用虚假注资、虚假项目、虚假合同和虚假票据等方式，将违法行为隐藏在合法“外衣”之下。同时，为了促进从根本上杜绝违规问题的发生，更加注重深入分析其背后隐藏的制度性原因，即“一些单位内部治理结构不完善，对决策权缺乏有效制约和监督”、“监管协调机制不够健全和完善，监管合力尚未形成”和“市场经济体系不够成熟和规范，相关法规制度也需进一步完善”等，更加有利于追溯违法违规问题产生的源头，促进标本兼治和惩防并举，推动反腐倡廉建设和法治建设不断向纵深开展。
七、增强审计意见与反映问题的关联度和针对性，切实推动关键领域和重点环节改革
只有通过深化改革，形成并完善有利于科学发展的体制机制，才能为加快转变经济发展方式提供强大动力，从而为经济社会发展创造巨大空间。审计意见是发挥建设性作用的重要途径。今年的审计工作报告提出了3条意见，每一条意见都是有的放矢，与报告反映问题的关联度更高、针对性更强，且着眼点均是关系经济社会发展大局的关键领域和重点环节。其中，“积极推进财政体制改革，切实理顺政府间财政分配关系”的意见，是从完善财政体制的角度出发，主要针对转移支付制度和政府预算体系；“优化财政支出结构，注重支出绩效”的意见，是从加强政府的社会管理和公共服务职能角度出发，主要针对社会保障体系和预算执行效果；“继续清理整顿地方政府融资平台公司，规范地方政府举债行为”的意见，是从维护财政安全角度出发，主要针对如何处理存量地方政府性债务和规范增量债务管理。
总体看，今年的审计工作报告反映了审计工作的新进展，体现了审计监督的深度、力度和广度在进一步加大，也体现了审计工作的质量、水平和作用在进一步提高。