梳理2008大部制改革“加减法”

国务院46个部门法制职能均有增加 职责交叉地带多被消除化解

1月14日，中央政府门户网站发布了一条简短的消息，称上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林7个省区市的政府机构改革方案已经获批。另有10个省区市的改革方案已上报中央编办待批。

分析人士认为，这则短消息的分量可不轻，它意味着“全国范围的新一轮地方政府机构改革已进入最后审批和实施阶段”。在此之前，国务院第一批46个部门已按新“三定”规定各司其职。

以往叫“三定”方案，此次改称“三定”规定，两字不同，但意义重大。当记者请国家行政学院教授杨小军对2008年的这项“深水作业”作出回顾时，他将分析的重点放在了“三定”规定上。

“这种文字变化的核心意图在于，一是把过去完全内部、不公开的事项改为对外公开，不仅方便了公众了解部门职能，而且也便于人们办理相关事务和便于监督；二是可以增强‘三定’的稳定性、严肃性和权威性。这对于部门正常运转和职能划分、维护其权威性和稳定性非常重要，是法治政府的应有之义。”杨小军说。

明确政府的法制职责，行政人员就有了应当作为和承担责任的双重压力，这样就会有人去思考谋划政府法制工作，有人去推动依法行政工作

观察新划定的“跑道”不难发现，政府部门法制职责得到了全面强调。比如，几乎所有部门都设有政策法规司或法规司、条法司、法制司等；国家发改委、国家民委、财政部、人保部、环境部、卫生部等众多部门还设有监督检查、监察司局等。

“国务院46个部门的法制职能都有增加或加强。”杨小军说，从文字规定上看，数量明显增加；从职能方面看，包括了立法性职能、监管性职能、推进依法行政工作性职能、部门法律事务性职能、责任性职能等几个方面。

在部门法制职能中，绝大多数部门都明确规定了对规范性文件的审核职能，而不仅限于起草立法和制定规章方面的工作。杨小军认为，这对于改变“红头文件”又多又滥现状、推进政府机关严格发布规范性文件，具有实质意义。

一些部门还明确把推进部门、行业的法制建设工作列入了部门法制职能之中。在杨小军看来，这项综合性法制工作职能的确定，使得推动全部门、全行业法制建设有了明确的依据，对持续推进政府法制工作具有积极作用。

杨小军认为，通过“三定”将部门法制职能具体化、固定化，行政人员就有了应当作为和承担责任的双重压力，这样就会有人去思考谋划政府法制工作，有人去推动依法行政工作，有人去履行监管职责，有人去办理法律事务等等。

仔细研究部门“三定”规定，也有些问题值得研究。

杨小军说：“一些过去已经明确的法制职能，现在反而没有了。例如，对于涉及法律适用的工作解答职能，有些部门就没有再规定，这似有不妥。”

大部制改革解决了一些长期存在的职责交叉问题，但想要借此彻底杜绝职责权限冲突是一种天真的想法

为攻克长期羁绊行政效能的行政机关职权重叠交叉问题，此次“三定”拿出的解决对策，一是坚持一件事情原则上由一个部门负责，二是确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，三是健全部门间协调配合机制，形成工作合力。

“虽然有这些实质性措施，但是否就能解决职能交叉问题呢？我认为还有待于进一步实践和观察。”杨小军说。

学者持有保留态度是有道理的。职责交叉问题由来已久，“冰冻三尺非一日之寒”，要消除化解也绝非可简单到“毕其功于一役”。

职责不清的后果就是，当有利可图时，行政管理“一哄而上”，政出多门、重复执法屡见不鲜，令管理相对人无所适从；当无利可图时，行政管理“踢皮球”，群众投诉的问题解决不了，相互推诿，无人问津。

按照此次“三定”规定，中央编办有关负责人解释称，一些长期存在的职责交叉问题得到较好解决。比如，在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在食品安全监管方面，明确卫生部负责食品安全的综合协调，工商总局、质检总局、食品药品局等部门各负其责等。

北京行政学院法学部教授金国坤认为，“行政管理的专业化分工与社会经济事务的错综复杂性和相互关联性之间的矛盾，是产生部门间权限冲突的根源”。

此次大部制改革通过建立健全“部际协商机制”和“部际联席会议制度”来强化政府部门间的关系协调，被学者们普遍认为是有创意的。

但金国坤提醒说：“想要通过大部制改革彻底杜绝职责权限冲突是一种天真的想法。只要专业分工存在，权限冲突就无可避免。大部制改革只能减少部门间权限的冲突，而不能完全消灭冲突。”

长期以来，在政府运行中确实存在着一些权责脱节、重权轻责、缺乏监督，有利的事情争着管、出了问题没人管的现象。明确和强化部门责任，是这次“三定”要着力解决的重要问题

余功安是湖北省随州市社会保险事业中心综合科的一名普通公务员。除了驾驶员的身份，他还要协助整个中心的后勤保障工作和接待工作，更重要的是，他每天还需到社会保险事业中心的综合服务大厅做医疗保险的结算工作，同时还要时刻接受综合科指派的临时任务。

像余功安这样繁忙的“一人三责”的公务员是随州大部制改革的产物。

从国务院46个部门的新“三定”规定来看，“一部多责”的情形也很普遍，“承担……责任”字样频繁出现，非常抢眼。比如，国土资源部不仅需要负责大量的监管工作，还要承担规范国土资源管理秩序的责任；承担全国耕地保护的责任；承担节约集约利用土地资源的责任……这意味着如果出了问题，国土资源部部长要负全责。

大部制改革后，凡是在老百姓眼里认为有实权的部门，大多数被明确赋予了相应的行政责任。

中国政法大学教授石亚军曾对全国14个省市自治区四级政府和香港、澳门特区政府做过大规模调查，他发现，目前我们的政府权责关系脱节比较严重，要么权力很大，缺乏责任约束，要么责任重大，没有权力配套。

“长期以来，在政府运行中确实存在着一些这样的现象。”中央编办有关负责人称，明确和强化部门责任，是这次“三定”要着力解决的重要问题。

杨小军说，法治政府必须是责任政府。2008年，针对我国发生的一系列食品安全、生产安全事件，相关政府人员引咎辞职，行政问责彰显力度。

“明确和强化部门责任，有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。”中央编办有关负责人表示。

杨小军认为，在目前正在进行的地方“三定”中，地方政府在法制职能配置上，应当特别注意过程公开。在拟定“三定”规定过程中，就应该公开征求意见，不但在部门间而且应当面向全社会。

“第二个要注意的问题是，把那些非法制方面的职能，如起草领导讲话、报告等，从法制机构的职能中剔除出去。”杨小军说。

监管职能的规定也要特别重视。杨小军认为，在机构职能分配上，不宜让一个机构既负责监管又负责保障，这会有碍于监管职能的发挥。

“最后，还应当特别重视行政责任的规定，无论是部门主要职责还是部门内设机构，都应当非常清楚地规定在法制工作方面的责任范围、责任目标和责任主体。”杨小军说，只有明确具体的责任机构和责任人，相关工作才会有考核标准，行政问责也才能有坚实的基础。(本报记者 李立)