编者按

30年前，始自18户村民红手印的土地改革掀起了中国改革的风暴。30年后，一场与土地制度有关的探索又在悄然兴起，这就是“土地流转”，也即土地承包经营权的流转。

众所周知，土地是农民最重要的生产要素，历来被认为是农民安身立命之本，也是农村稳定的最后一道防线。然而是什么让曾经甘冒杀头风险、获得土地承包经营权的农民，自愿流转土地承包经营权？这对他们又意味着什么？

本报今天刊登的两个案例，试图探究其脉络根由。一个发生在新疆沙湾村，由民间自发兴起，并逐步推广。通过土地互换，实现了农业的规模化、集约化经营。这种做法不仅提高了土地的使用效率，而且带动了农民的增收、致富。另一个故事发生在浙江嘉兴，是由政府自上而下推动的变革。它采取“两分两换”的方式，即宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。这种尝试不仅可以提高土地的使用效率，而且打通了农民进城的通道。

不久前，胡锦涛总书记在安徽小岗村考察时指出，根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营，最终实现农业发展、农民增收、农村繁荣。

刚刚闭幕的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。全会提出，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。

政策推动下，我们期待着更多、更好的尝试。

在实地踏看了镇里的住宅小区后，陈建新决定把家安置到镇上去。

陈建新是嘉兴市南湖区余新镇明星村12组农民，今年42岁，除了夫妻俩，还有两个女儿，家里有10多亩承包田，两间上世纪80年代建的房子。陈建新说，按照自己家房子的面积和相关政策，他可以选择在镇上总面积相同的公寓房；也可以选择只拿一套或两套房子，余下面积拿镇里统一建造的标准厂房；也可选择货币安置。或者就自己到镇里统一规划地方自己建造。“经过与家人商量，自己最终选择了自己建造。”

根据协议，陈建新家的老房将被拆除，宅基地将被复垦为耕地。与此同时，他家的10多亩承包田，也流转给了镇里的一家农业开发公司，这些承包田，陈建新每年能收到6000多元租金。如果流转期限超过10年，他和家人还可享受一项政策——按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇参保。

令陈建新作出这一决定的，是基于嘉兴南湖区正在推行的“两分两换”政策，南湖区用这种方式鼓励农民退出土地，向城镇集聚。

以土地承包经营权置换社会保障

记者了解，所谓的“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。

明星村书记顾海明告诉记者，目前，整个明星村，658户农户中，已有159户对房屋作了评估准备搬迁到镇上居住，村民有选择自建的，也有选择公寓安置房的。

与陈建新不一样，今年57岁的蔡天福选择了镇上的公寓房。蔡是余新镇明星村18组的农民，拥有13亩承包田。两个女儿出嫁后，250平方米的房子只剩下他和老伴。“夫妻俩每天起早贪黑，辛苦一年也挣不了几个钱。”

今年上半年，蔡天福也与镇里的农业开发公司签订了土地流转协议，乡下的房子置换成城镇的房子。“我现在惬意多了，一年土地流转金有8300元，置换成的城镇房子，按市面上的房价，一下子增值五六十万元。”蔡天福说，歇脚上岸后，除了土地流转金，还有薪金、租金和养老保障金。因为按照政策，蔡天福满61周岁后，像他这样土地全部流转的农民，每人每月可享受200元生活补助，而且有递增机制。

农民工资性收入6178元

南湖区位于长江三角洲杭嘉湖平原中心，是一个平原水乡，去年城镇居民收入为19238元，农民人均收入10191元。由于到处都是宜居地，农民大多分散而居，63个行政村，自然村多达1573个。

“成为市民是许多农民的梦想，但农民进城往往顾虑重重。他们一怕买不起房子，二怕没有保障。”南湖区副区长马纪良说，“两分两换”的最直接作用，就在于打通农民进城的渠道。

据介绍，目前嘉兴农村劳动力中从事一产的比例已下降到24.5%，农民收入中的工资性收入达6178元，大多数农村劳动力早已脱离土地到企业务工，同时嘉兴基本建立了城乡一体的就业保障体系，流转土地农民也可以享受城镇职工就业政策、失业保险和免费的就业培训。

“在目前，从广义上讲，市民与农民的最大区别在于市民与农民相比，没有土地；而农民与市民相比，没有保障。”当地有官员认为，在农业社会，土地是农民生活的保障，而在进入工业化中后期的嘉兴，养老保险等社会保障和充分的进城进厂务工机会同样能为农民提供生活保障。

马纪良认为，“两分两换”渗透着政府的一种理念，那就是试图让农民的宅基地通过置换，以永久性物权的形式给予认可和确定，从而让土地和房产成为嘉兴农民的一种资产，而不是束缚流动的包袱。

实际上，记者注意到，在“两分两换”中，南湖区的目标很明确，就是通过土地使用制度改革，让农村土地实现像城市一样的市场化流转，推进农户向城镇集聚，实现农业集约化发展，推动工业化和城镇化。

根据南湖区的一项调查，现今该区农户户均宅基地平均占地在1亩左右，搬到新村后减少到0.5亩。据余新镇统计，首期4000多农户的宅基地置换后，就将多出3000多亩用地指标。

也因此，在南湖区委书记魏建明看来，实施“两分两换”好处多多，其衍生效应更是多重。比如农民用土地承包经营权置换社会保障，就意味着可以获得土地流转过程中的收益。空余出来的时间可以进城务工，进一步提高收入。

过去，各项城市基础设施很难向分散居住的农村居民覆盖，公共服务也很难提供到位。而根据“两分两换”，农村居民集中建房，有线电视、宽带网等公共服务很容易跟上。此外，在土地流转过程中，农村居民可按照城市居民的社保水平参保，提高参保金额，为居民养老解除后顾之忧。

魏建明说，在农村很多人的房子都是上个世纪八九十年代建造的，但由于使用的是宅基地，房屋没有土地证、房产证，也就意味着这些房屋不能作为商品房上市交易。实施“两分两换”后，农民可以通过集中搬迁或集中建房的形式获得住房，这些住房是商品房，可以上市交易，“农民的财产就可以转变为资产、资本，子女可以更好地继承、处置该资产。”

据了解，南湖区对全区农村规划了179个农村新社区，目前已有22个开始启动。马纪良说，对任何一项政策，农民心中都有本明白账。住到这些新社区后，农民的生活环境将得到极大改善。

根据规划，新社区的供水、供电、供气、排污等设施将与城市一体化布局，教育、科技、文化、卫生、体育等设施也将得到完善。

打破城乡二元结构

而土地流转和规模经营的加快，也给南湖区发展现代农业带来机遇。在余新镇，由镇、村合股建立的渔里投资公司，全权负责拆迁安置、土地流转、农业招商等事宜。该公司首个引进的项目，是一期投资2300万元的余新休闲农庄。渔里公司有权推荐无一技之长的“4050”农民到农庄工作。目前，已有近40名农民在农庄上班。

据记者了解，“两分两换”已在嘉兴各县市试点推行。嘉兴市同时规定，“两分两换”必须以依法、有偿、自愿为原则。要求土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险全覆盖；对现在已经进入老龄阶段的农民，要逐步提高养老保险待遇。

嘉兴有关部门预计，到2012年，嘉兴市将基本完成新型户籍管理制度改革，该市三分之一以上农民将向城镇和中心村集聚，流转土地面积100万亩以上，50%左右的农田实现规模集约经营。

有关人士认为，目前，改变城乡二元结构，最核心的问题在于土地和社会保障，在现有的产权制度下，如何让农村土地在市场上实现自由流转，实现规模效益，是我国农村普遍面临的敏感问题，嘉兴“两分两换”对促进城乡生产要素的合理流通、打破城乡二元结构具标本意义。

从今年10月1日起，嘉兴市公安部门又对户籍制度进行改革，取消农业户口和非农户口的性质划分，取而代之的，是有地居民和无地居民，有地居民土地被全部征用或全部放弃土地承包经营权后，和无地居民一样享受相应的各项社会保障和公共服务。 (记者 董碧水)