| 《利用外资“十一五”规划》全文 |
| 中国发展门户网 www.chinagate.com.cn 2007 年 11 月 21 日 |
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“十一五”是我国经济和社会发展承前启后的重要时期。随着我国面临的国内外环境变化和我国对外开放的进一步扩大，利用外资的主要目的将发生变化，利用外资的理念、方式以及重点产业、地区结构等都将出现重大变化。积极有效利用外资，切实把重点转到引进国外先进技术、管理经验和高素质人才上，是“十一五”时期提高利用外资质量的关键和重点。
一、“十五”时期我国利用外资的基本情况
“十五”期间，以加入世界贸易组织为标志，我国对外开放进入全面参与国际经济合作与竞争的崭新阶段，利用外资也迈上了新台阶。“十五”期间，我国实际利用外资总额共计约3830亿美元，其中外商直接投资约2860亿美元，境外发行股票筹资约380亿美元，借用国外贷款约460亿美元，大大超过了“九五”的实际完成额。主要特点是：
（一）外商投资规模进一步扩大，投资方式更为多元化。在外商直接投资方面，“十五”期间，利用外商直接投资比“九五”增长超过34%。我国已成为国际资本和跨国公司投资的主要目地国之一。以境外股票融资为主的外商其它投资取得较大进展。截至2005年底，内地到香港以及其它境外证券交易所挂牌的公司有122家，累计筹资555.44亿美元（不包括红筹企业）。共有34家境外机构获得境外合格机构投资者（QFII）资格。
（二）承接新一轮国际制造业转移取得显著成效。“十五”期间，我国成功抓住全球制造业结构调整和转移的机遇，吸收大量制造业外商直接投资，使我国初步成为世界重要生产基地之一。资金技术密集型行业吸收外资明显增加，许多酝酿多年的大型外商投资项目在“十五”期间实施。外商投资企业在技术、管理以及经营理念等方面起到了良好的示范效应，推动了我国经济和企业的市场化和国际化，促进了电子信息、集成电路、轻工纺织、家用电器及普通机电产品等一批初具国际竞争力产业的形成。
（三）服务业全面履行入世承诺，对外开放取得明显进展。截至2005年底，共有20个国家和地区的71家外国银行在中国设立了238家营业性机构。建行、中行、工行等十几家中资商业银行引入境外战略投资，建行、交行成功实现了境外上市。共有4家合资证券公司和20家合资基金管理公司获准设立。保险业已按入世承诺对外资保险公司放开了全部地域和除有关法定保险以外的全部业务，2005年底外资保险公司数量已增加到40家公司93家总分支公司。外商投资企业已成为物流、商贸领域的重要组成部分。2005年，我国服务业利用外资超过当年外商投资总额的五分之一。
（四）借用国外贷款平稳增长，有力地支持了国家重点项目的建设。“十五”期间，全国实际使用国外优惠贷款约207亿美元，支持了150多个重大项目，包括长江、黄河的干堤加固项目，四川等省干线公路，湖北至重庆等一些干线铁路，山西省煤层气项目，淮河等流域污染治理，中西部地区农业综合开发项目等。国外优惠贷款安排坚持以中西部地区为主，70%以上优惠贷款投向中西部地区。借用国际商业贷款的融资渠道及方式呈现多样化特征，“十五”期间我国实际借用国际商业贷款（外商投资企业除外）约258亿美元，重点支持了一些国民经济发展急需的能源、交通项目以及部分建设周期短、经济效益好、有出口创汇能力的工业项目，如三峡水电站、广东岭澳、田湾、秦山等核电站、航空公司购置飞机等，引进了国内不能生产的重大先进技术装备和关键设备，缓解了国内金融机构外汇资金来源结构不匹配的情况，提高了国内机构优化配置资金的能力。
（五）外债管理能力进一步增强，外债规模与国民经济发展水平和国际收支状况相适应。针对近年来我国外债呈现流量成倍增加、总规模迅速增长、短期外债所占比例较高的趋势，外债管理部门陆续出台了有关规定，及时有效控制外债增长并调整外债结构，我国外债偿债率、负债率、债务率均保持在国际公认的安全线以内。
（六）利用外资的法规政策不断完善，管理水平逐步提高。按照发展社会主义市场经济的要求和我国的入世承诺，对利用外资的有关法律、法规和各部门、各地方的规章、规范性文件进行了全面清理修订。两次修订了《外商投资产业指导目录》，修订了《中西部地区外商投资优势产业目录》，发布了关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见。按照国务院投资体制改革精神，利用外资的管理体制进行了配套改革，规范了国外贷款项目的审批程序，对外商投资项目由审批制改为核准制，减少了审核环节，提高了工作效率。
“十五”期间我国利用外资仍存在一些值得关注的问题：一是长期存在的引进外资“重数量轻质量”的问题仍然比较突出，一些地方政府和部门不计成本盲目招商引资，片面追求引进外资的数量，违反国家产业政策的现象时有发生。二是部分行业龙头企业被外资并购情况增加，个别领域出现外资垄断或垄断迅速扩大的苗头，可能对国家经济安全特别是产业安全形成威胁。三是中西部地区吸引外商直接投资规模和水平总体比较低，与东部地区利用外商直接投资差距进一步扩大。四是外商投资企业带来的技术外溢作用不够突出，部分外商投资企业滥用知识产权保护，不利于我国企业自主创新。五是现有的利用外资管理体制亟待完善，部分现行政策不利于创造内外资企业公平竞争的环境。六是少数利用国外贷款项目管理不严、资金利用效率低、偿债困难。七是短期外债比例增长较快，潜在的外债风险增加。
二、“十一五”我国利用外资的指导思想和总体战略目标
“十一五”时期，我国利用外资面临的国内外环境总体上仍然趋好，为我国提高利用外资质量和水平、继续保持利用外资较大规模创造了条件。同时“十一五”时期也是我国经济发展的外部环境制约、内部风险较为集中的时期。一方面，世界经济增长仍存在不确定因素，全球经济发展不平衡，国际金融市场发生剧烈动荡的可能性依然存在，贸易保护主义倾向明显，各国对国际资本的争夺日趋激烈。另一方面，我国能源和重要矿产资源相对不足，生态环境比较脆弱，经济增长方式转变缓慢，劳动力成本的比较优势有所减弱等问题比较突出。
综合国内外形势初步判断，“十一五”时期，我国利用外资将出现新的变化：从区域结构看，随着东部地区生产要素成本的上升，中西部地区将迎来利用外资的良好机遇，顺利实现外商投资的梯次转移将成为中西部地区利用外资面临的重要任务。从产业结构看，“十一五”时期将是中国服务业改革与发展的重要时期，服务业尤其是现代服务业将成为外资加速进入的行业。从投资规模看，由于国内传统制造业投资已出现饱和趋势，国内要素成本的上升和能源资源的制约，将加大外商投资的成本并对“十一五”时期外商投资的增速产生较大影响。从利用外资方式看，国家和企业信用水平不断提高，人民币汇率形成机制以及其他相关体制的改革不断推进，较大规模的外汇储备和国内投资银行业的日益发展，为我国以多种方式利用外资、降低金融风险提供了条件。国内传统产业布局已基本完成，新建投资与企业并购均成为外商直接投资的重要方式。
“十一五”期间，我国利用外资的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，积极有效利用外资；统筹国内发展和对外开放，妥善处理好利用外资与国际收支平衡、利用外资与用好国内资金之间的关系，促进国内产业结构、区域经济结构的调整优化，切实提高利用外资的质量；推动建立更加开放的自主创新体系，增强集成创新能力和引进消化吸收再创新能力；在扩大开放中积极主动抵御和化解各类风险，切实保障国家经济安全；进一步巩固、发挥和创造我国的比较优势，实施互利共赢的开放战略，在更大范围、更广领域和更高层次上积极参与国际经济科技合作与竞争。
“十一五”期间，我国利用外资的总体战略目标是：进一步推动利用外资从“量”到“质”的根本转变，使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上，更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用。通过引进国外先进技术和管理，发挥外资企业对国内企业的引导、辐射作用，促进我国集成创新能力和引进消化吸收再创新能力的提高；努力实现外商投资从简单的加工、装配和低水平生产制造层次进一步向研究开发、高端设计、现代流通等新领域拓展，推动我国成为世界高附加值产品的制造基地之一；较大程度提高服务业对外开放水平；显著提高中西部地区和东北地区等老工业基地利用外资的规模、质量和水平，进一步增强东部地区经济国际化程度和国际竞争力；积极、合理、高效地使用国外优惠贷款，更加注重贷款使用的质量与效益；加强对外债结构和使用方向的调控，严格防范外债风险；利用外资总规模要在“十五”基础上保持平稳增长；到2010年，利用外资的管理体制更加合理有效，利用外资与国内经济社会发展更加协调。
三、“十一五”期间我国利用外资的主要任务
（一）引导外商投资产业结构优化和升级
鼓励外商投资发展现代农业，重点发展生态农业和高技术含量、高附加值的种植业、养殖业及农业废弃物综合利用、生物质能开发、现代农机装备开发与制造和农产品深加工，引进现代化农业技术和经营管理方式。
鼓励外商继续投资电子信息、石化、化工、汽车等行业。根据我国重化工业产业升级的要求，适当增加大型石化、化工等产业利用外资的项目，特别鼓励能实现资源自我平衡的项目，通过合资合作等多种方式引进国外先进技术。汽车制造业在继续做好合资企业产品升级换代、提高市场竞争力的同时，鼓励外资重点投向汽车设计、研发中心建设，继续鼓励外资发展专业化、高技术含量的汽车零部件生产。
鼓励外资继续参与机械、轻工、纺织、原材料、建筑业、建材等传统产业的改组改造，提高企业技术水平和产品档次，增强企业的国际竞争力。通过引进先进适用技术、设备和管理改造国内传统产业，引进外资发展我国具有比较优势的劳动密集型产业、出口加工业和促进“专、精、特、新、优”中小企业发展。引导外资在能源领域投资，加快国内石油天然气的勘探、开发、利用及输送管道建设，加快发展可再生能源。
继续鼓励外商投资基础设施建设。积极利用外资加快公路、港口和铁路等交通项目和轨道交通、供水、供气、供热、污水和垃圾处理等城市基础设施建设，特别鼓励外商投资于中西部地区和东北等老工业基地的城市基础设施建设和资源枯竭型城市接续产业的发展。
（二）促进建设资源节约型、环境友好型社会
强化资源节约和环境保护的利用外资政策导向，严格限制低水平、高消耗、高污染的外资项目；鼓励利用外资节约用水、节约土地、节约材料和加强资源综合利用，鼓励通过利用外资引入先进适用的、有效节能降耗的工艺、技术和设备。
积极推进环保领域利用外资，推动重点环保工程项目的实施。加强对外商投资企业水污染、大气污染、固体废物污染等综合防治，有效控制污染物排放。鼓励外商投资废旧金属、废旧轮胎、废弃电子产品等工业废弃物的回收利用和生活垃圾、污泥资源化利用。加快发展中西部地区的生态环境建设，鼓励外商投资生物质能源转化和清洁能源等项目。
（三）积极稳妥推进服务业对外开放
银行业对外开放要坚持有序推进、审慎监管和控制风险的原则，保持境内中资银行和外资银行的合理结构和布局。允许国内商业银行在坚持中方控股的前提下引入国外战略投资者，积极支持外资银行和中资银行之间建立股权合作等战略伙伴关系，完善法人治理结构。鼓励中外资银行在金融产品、业务技术、信息交流、资源共享和人员培训等方面的合作，引进现代银行业的先进经营理念、经营方法和高级管理人才，促进国内商业银行机制的转变。
保险业要认真履行我国加入世界贸易组织承诺，重点引进在养老、医疗、责任和农业保险等方面有专长的境外保险公司和其它金融机构，鼓励外资保险公司到中西部和东北地区设立经营机构开展业务。允许国有保险公司在坚持中方控股的前提下引入国外战略投资者，允许有条件的国内股份制保险公司引入外资。要通过利用外资，加快引进国外先进的保险产品、经营方式和高级管理人才，提高我国保险业的竞争力。
循序渐进推进证券业对外开放。按照审慎监管的原则，继续引入国外投资者,促进证券经营机构改善公司治理结构，加强内部风险控制和管理，提高经营管理水平；加快行业整合、产品和服务创新。上市企业股权分置改革完成后，允许境外战略投资者对其进行战略投资。
稳妥、有序地向外资开放电信行业。严格按照我国加入世界贸易组织承诺向外资开放电信业，允许外商在法定范围内以合资方式开展国内电信业务，扩大外资在电信增值服务市场的投资，审慎推进基础服务市场的开放。完善电信业对外开放的政策体系。
商业领域吸引外资重在提高水平。要以引进现代商业经营理念和国外先进的分销手段、营销网络和服务手段为目标，保持外商投资商业零售企业数量的适度增长，有序发展外商投资的商业批发企业、大型连锁商店和配送中心。支持国内大型商业企业通过引入外资优化结构，提高管理水平。密切关注外商投资对我国商业发展的影响，切实做好反垄断和公平交易的监管工作，保持内外资商业企业在大中城市合理的布局、市场份额和结构。
鼓励国外大型物流企业根据我国法律、法规的有关规定到国内设立物流企业。鼓励利用国外的资金、设备和技术，参与国内物流设施的建设或经营。
积极推进旅游业利用外资。利用外资完善旅游设施，保护、开发旅游资源，吸引境外客源，改进经营管理。鼓励采取中外合资、合作等多种方式，扩大运输、建筑、律师、会计、咨询等行业的对外开放。积极稳妥地推进文化领域引进外资，包括音像制品分销、演艺场所和文化产品经营、经纪等。维护国家文化安全。
（四）促进建立更加开放的自主创新体系
鼓励外商特别是大型跨国公司把更高技术水平、更高附加值含量的加工制造环节和研发机构转移到我国，鼓励和吸引跨国公司来华设立生产制造基地、配套基地、服务外包基地、培训基地，发挥技术溢出效应，促进我国企业自主创新能力的增强。
发挥政府的战略导向、综合协调作用，鼓励国外企业特别是跨国公司通过组建合资企业、合作生产、联合制造等方式向我国转移先进技术。促进外资企业和国内企业的技术交流。鼓励国外公司与国内高新技术企业在科研和技术开发方面合作，积极推进重大高技术领域的中外合资合作。
鼓励和引导外商在我国进行风险创业投资，利用外资加快我国创业投资服务体系发展，促进形成一批自主创新能力强、机制灵活、国际化程度高的国内创业投资企业。鼓励海外留学人员、海外侨胞专业人才回国创办高技术企业。
（五）促进区域经济协调发展
东部沿海地区作为我国利用外资最主要的地区，要继续发挥经济外向程度高和资金、人才、技术、区位、配套能力等多方面优势，率先实现利用外资由“量”到“质”的转变，努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，增强国际竞争力和可持续发展能力。要充分发挥珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区等沿海地区外资对其它地区的辐射、带动作用，在注重集约利用土地的前提下，大力发展资金技术密集型产业、高新技术产业和现代服务业，提高外商投资项目的技术含量；加强区内产业结构的优化，实现各有特色、分工协作和优势互补；沿海地区大城市在银行、保险、商业、电信等服务领域对外开放要取得重要进展。
积极利用外资是推进西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部崛起战略的重要内容。要根据资源环境承载能力、发展优势和发展潜力，明确不同的区域定位，充分发挥中心城市的带动辐射作用。抓住国际制造业转移和东部沿海地区外资转移的机遇，大力促进外资向中西部地区和东北地区等老工业基地的梯度转移，努力扩大中西部地区和东北地区等老工业基地利用外资规模，加快发展中西部地区和东北地区等老工业基地具有较好产业基础、资源优势和竞争优势的特色企业。鼓励外商扩大对中西部地区和东北地区等老工业基地服务业的投资，在市场准入资格、准入程序、业务范围方面依法给予适当倾斜的政策。
（六）实现利用外资方式多样化
继续把外商直接投资作为利用外资工作的重点，保持利用外商直接投资较大规模。继续积极吸引外商在我国新建企业，鼓励现有外商投资企业以利润再投资。发挥外商新建投资企业在促进就业、技术进步、产业结构调整等方面对国内经济的带动作用。
根据国家产业结构调整和企业改革的需要，在保持国家对若干重点行业、重点领域控制能力和发展主导权的基础上，引导外资以并购、参股、再投资等多种形式参与国内企业改组改造，积极探索盘活国有资产的有效形式。除关系国家安全的重要领域和重点企业外，逐步放松对外方控股其它企业和领域的限制。推动民营企业与外资开展投资合作，促进提高我国民营经济总体水平和国际竞争力。
继续鼓励跨国公司在华投资，设立地区总部、研发中心、采购中心、培训中心等各类营运中心和生产基地；鼓励跨国公司加强与我国本地企业的战略性合作，提高跨国公司本地化程度，更好地融入我国经济；鼓励跨国公司增加对我国本土企业的技术转移和扩散，防止跨国公司对我国重点行业和领域形成控制和垄断。
加大利用证券投资、投资基金等方式吸收外资的力度，继续支持国内企业境外上市。按照国际规范完善企业运营机制，根据企业发展需要，通过配股、增资等方式扩大利用外资规模。支持符合条件的国内大型企业，把握国际资本市场的有利时机，在香港和其他境外股票债券市场发行证券融资。继续加强和规范对国内企业到境外发行股票、上市、资金使用等方面的管理，树立我国企业在国际资本市场上的良好形象。
优化外资来源地结构，积极扩大欧盟、北美、日本等具有先进技术和管理经验的发达经济体对华投资规模，力争使发达经济体在华投资比重有较大提高。
重视吸引台湾地区投资，对台商来大陆投资继续执行“同等优先，适当放宽”的政策。积极推进内地与香港、澳门特别行政区更紧密经贸关系安排的实施，鼓励港澳地区加大对内地的投资，进一步加强和深化内地与香港、澳门的经济联系。继续鼓励海外华商来内地投资。
（七）提高利用国外贷款的质量和效益
积极、合理、高效地借用国外优惠贷款。保持借用国外优惠贷款的一定规模，兼顾使用国外贷款的社会效益和经济效益；注重吸收国际先进的技术、管理经验和知识理念，发挥贷款项目的示范和带动作用，提高贷款使用的质量和效益。
优化国外优惠贷款投向，更加突出资源节约、环境保护、生态建设、新农村建设和城乡协调发展、区域协调发展，重点支持交通设施建设、城市基础设施和环境保护建设、资源保护、生态建设，在降低贷款成本的前提下，适当增加对教育、公共卫生建设、农村和城市饮水安全、社区服务等社会发展领域的支持。坚持向中西部地区倾斜，改善投资环境。用于中西部地区和东北地区的贷款占国外优惠贷款的比重提高到80%以上。
利用国外优惠贷款方式要有创新和突破。在坚持以项目贷款为主的前提下，进一步探索国外优惠贷款与国内有关资金相结合的有效途径，研究利用中央预算内资金和国债资金与利用国外优惠贷款结合的方式。
适度扩大借用国际商业贷款规模。充分考虑国内人民币和外汇资金的供给情况、汇率变动趋势和国际资本市场筹资的综合成本和风险，支持符合条件的国内企业和金融机构采取国际资本市场融资、在境内发行外币债券及融资租赁等方式筹措资金、加快发展。根据国内产业政策和结构调整优化的要求，国际商业贷款重点支持金融、民航、石化、化工、电子信息、先进制造业等行业发展；贷款应用于引进先进技术和设备。探索利用国外资金完善国内信用体制建设，提高担保公司的担保能力，改善民营企业融资环境。对国际金融公司、亚洲开发银行等国际开发机构境内发行人民币债券要在“十五”试点的基础上，总结经验，稳步发展。
（八）加强对外债的宏观监测和全口径管理
针对外债管理口径调整、人民币外债出现，以及政策性银行和商业银行分类管理制度和现代企业制度逐步建立的新形势，研究制定相关政策，有效控制国家外债总规模，使我国外债的偿债率、债务率等各项主要指标控制在国际公认的安全线内。注意保持外债合理的期限结构和币种结构。合理控制短期外债规模。完善外债监测预警体系，切实加强对外债的全口径管理，加强对汇率风险和其它外债风险的分析，提高防范外债风险的能力。
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