改革第一难题：破除既得利益集团

中国既得利益集团有三点特征：第一，他们并不可能代表公共利益，也不代表现代工业文明，更不代表国际惯例，只代表小团体的权利和个人利益。第二，他们获得利益的方式是非正常的，靠的不是正当竞争，而是非正常手段。

在中国，主要分为三类：一是一些部门、行业通过行政垄断获得超额利润，其中的成员将利润转化为个人收入和在职消费；二是一些国家公职人员利用资源分配权进行权钱交易，获得不合理收入；三是一些群体通过营私舞弊、偷税漏税、制假售假、走私贩私等非法手段攫取社会财富。第三，既得利益集团造成了社会福利的净损失。

■十七大前改革难点纵横谈（2）■贾品荣

“四大不公”困惑中国经济

所谓不公指的是由于制度、权力等外在因素，人为地造成经济行为歪曲，使贫者愈贫、富者愈富。细分析，目前中国有四大不公：

——资源配置不公。从行业准入看，许多领域民营经济进不去，而国有企业长期获得垄断利益，职工获得超额报酬；从融资环境看，民营企业的直接融资困难重重，尤其是基本不能上市，而其间接融资的条件和交易费用也远远高于国有企业；从竞争环境看，民营企业在市场上要面临更多的限制。

——行政垄断。金融、电信、电力、自来水、铁路等行业，政府控制着大量的资源，进入门槛高，通过行政手段获得垄断利润，然后将利润转换为个人收入，有的国企领导还将企业消费、正常的业务费转化为个人消费。据统计，2005年电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业共有职工833万人，不到全国职工人数的8％，但工资和工资外收入总额估算相当于当年全国职工工资总额的55％。在世界移动通信业中，超过10％净利润的很少，像美国最大的移动通信企业，利润率才1％，而在中国却达到20％以上，其职工的年薪均值达到5．577万元，居各行业榜首。

——明规则缺失，潜规则必然盛行。如一些党政官员入股煤矿，药品审批与流通环节的交易，批发官帽，由非正常渠道获得政府的特许、配额、许可证，这些给权力部门和相关领域某些人带来了高收入。潜规则的危害在于人们为了获得个人利益，往往不再通过增加生产、降低成本的方法来增加利润，相反，却把主要精力用于公关上。以房地产行业为例，中国房地产商除了公关优势外基本没有核心竞争力，权钱交易就是他们的潜规则。据统计，在2006年全国建设系统查处违法违纪和涉嫌违法违纪的415人中，建设行政机关和具有管理职能部门的工作人员占68％。

——歧视弱者。中国式暴富容易产生两种心理：一是鄙视穷人，根本不把穷人当人看，肆无忌惮地欺诈、掠夺穷人，山西黑窑事件就是例子。二是财富的不合理使用。他们宁肯在澳门赌场一掷万金，为一饱口福大摆黄金宴，也不愿为农民工及时支付工钱，不愿给被拆迁户以合理补偿，不愿支持社会慈善事业。

症结在于既得利益集团越来越强大

“四大不公”的症结何在？中国海南改革发展研究院对中国200余名官员、学者、科研人员作了“中国改革问卷调查”。当问及“制约中国改革攻坚的主要因素是什么？”大约有五成专家认为是既得利益集团的掣肘。调查报告中有这样一段话：“改革开放以来，我国客观上形成了不同的利益群体，其中最主要的是既得利益集团和弱势群体。既得利益集团既希望通过改革攻坚能够获取更多的利益，又害怕在改革攻坚中失去既得利益，因此他们往往寻找代言人宣扬其政策主张；而弱势群体则对现状不满，与既得利益集团产生了新的矛盾。”

笔者认为，尤为严重的是，既得利益者越来越强大。

表现之一：国企垄断在强化。国企的垄断几乎遍及各个行业。垄断本有两层含义，一是行政垄断，二是厂商垄断。行政垄断，是指禁止或限制外资和民营资本进入；厂商垄断，是说由一家公司控制相当部分市场。中国大部地区行业中，都能看见政府的阴影，如内地上百家汽车厂几乎都有国资背景。这种状况，与其说是政府垄断，不如说是政府垄而不断——政府包揽更贴切些。政府包揽，有经营效率低下之弊，无规模经济之利。现在，国企垄断有强化的趋势。

表现之二：垄断行业高管的收入高得离谱。这是不合理的。原因有四：

首先，这些高管不是在竞争性市场中靠自身的能力获得位置。

其次，经济学上将工资高于他们在次优职业中获得的收入称为纯经济租金，这些收入在逻辑上等于固定数量的土地获得的租金。租金的获得者必须具有特殊才能。我们说，软件领袖比尔·盖茨或是投资天才巴菲特，抑或篮球明星奥尼尔，之所以拿高租金，是因为这些人拥有一种在当今经济中很有价值的技能。

再次，美国的银行CEO拿高薪是无可厚非的。原因在于，他们靠企业家精神获得了自身的价值。数据表明，美国巨富们致富的主要途径是冒险创办高利润的新产业，他们是通过其创新行为获得“熊彼特利润”而致富。

第四，最重要的是，国有商业银行高管超额收入的获得，是由分配体制中存在的不合理因素——借助于权力、垄断和不平等竞争手段而获得的。这种收入差距，既不体现效率原则，又严重损害社会公平。数据显示，工行、建行、招行和浦发银行的员工成本占营业费用的比重超过50％。

表现之三：垄断集团不断花样翻新。只要铁路运输仍有“瓶颈”，只要还可能出现“煤荒”、“电荒”，这些部门的垄断就会花样翻新，而垄断的存在成为既得利益集团利润分割的“避风港”。

表现之四：拿自己制定的行政法规“忽悠”消费者。我们经常看到一些垄断行业拿自己制定的行政法规忽悠消费者。这是不对的。必须指出：行政法规不是法律，而且行政法规要服从于法律。但我们现在有的地方行政法规大于法律，领导批示大于行政法规，直接导致权力决定一切，既得利益集团无法抑制。呼唤了多年的《电信法》至今尚未出台。

表现之五：强大的既得利益者并没有对弱势群体予以真正关怀。目前，弱势群体存在两种心理：一是恐慌的心理，失业问题引发人们焦虑不安；二是匮乏的心理，由于社会保障制度的不健全，导致人们心中无底，不足以应对变化莫测的社会。这时候，需要的是关怀与同情心。看看今天，既得利益者不仅没有对弱势群体报以同情心，反而肆无忌惮地掠夺弱者本已很少的收入。

既得利益集团的三大特征

从本质上来说，既得利益是特殊的、不正常的利益，既得利益主体是一定数量的人群，可称之为既得利益者或既得利益集团。既得利益集团是对公共资源享有支配权的一部分人或一个社会阶层，为了维护自己共有的特殊利益而结成的利益共同体。

中国既得利益集团有三点特征：

第一，他们并不可能代表公共利益，也不代表现代工业文明，更不代表国际惯例，只代表小团体的权利和个人利益。

第二，他们获得利益的方式是非正常的，靠的不是正当竞争，而是非正常手段。在中国，主要分为三类：一是一些部门、行业通过行政垄断获得超额利润，其中的成员将利润转化为个人收入和在职消费；二是一些国家公职人员利用自己的资源分配权进行权钱交易，获得不合理收入；三是一些群体通过营私舞弊、偷税漏税、制假售假、走私贩私等非法手段攫取社会财富。

第三，既得利益集团造成了社会福利的净损失。西方经济学告诉我们，行政垄断因素造成福利的减少，按GDP计算，大约每年是GDP的1％，中国应该更多。

既得利益集团产生的四大原因

既得利益集团产生的原因可以从四方面进行分析。

第一个原因是中国经济还不是一个竞争性经济。这样，企业的发展、个人的谋身，不是仰仗竞争，而是靠权势。

第二个原因是长期缺乏产权的基本制度。产权制度的有益影响有三：它能控制既得利益者为所欲为，它能为经济自由提供土壤，它能引导人们以企业家精神获得利润。

第三个原因是没有一种完整的产业进出法律体系。形成既得利益集团无法抑制的重要原因就在于缺乏准入规则，缺乏国家完整的产业进出法律体系。一套完整、清晰的产业进出法律体系能大大消减交易成本。这方面的一个好例子就是秦始皇的车同轨，它使道路得以标准化，大大地节省了运输成本。

第四个原因是公共资源被“内部人”控制。一些国企领导人利用手中权力，将内部的管理权力向家族成员转移，把亲属、亲信安插进管理层，形成“内部人控制”，然后将国有资产以投资的方式转移至私人企业。少数人利用控制国有企业资产运营和国有资产转让的权力，通过MBO，使国有资产流入自己的腰包，迅速积累起个人原始资本，建立私人企业。有的国企领导人担任多家下属企业的董事长，一年的在职消费上百万元。我们说，公共资源被“内部人”控制，对社会公平和公正原则的损害甚大，更会因为其长期存在而形成一个庞大的既得利益集团。这些既得利益集团，一方面把持了公共资源的配置权力，一方面也掌握了公共政策的制定权，公共资源成为谋取和维护其个人与集团利益的“私家车”。

既得利益集团的五大危害

既得利益集团是人民的害虫，具有五大危害：

第一危害：既得利益集团不顾或者放弃全局及国家利益。垄断企业的既得利益者，对于建立现代企业制度将给他们带来的收益并不乐观，而对于要损失的既得利益却有深切感受，因此，他们缺乏向民营经济开放市场的动力，力图维持现有的利益格局；一些强势的政府部门对转变政府职能、减少行政审批本能地抵触，利弊得失权衡的结果往往是为保住局部及个人利益而不顾或者放弃全局及国家利益。三次机构改革越改机构越庞大就是明证。

第二危害：导致社会不公，影响社会的稳定。应当看到，在我国13亿人中，目前还有一些人温饱问题未解决，更多的人刚刚解决温饱，远未达到小康。据不完全统计，城市中下岗职工和失业人数大体有1400万，相当于城市中经济活动人口的7％。农村的失业人口更为严重。对那些违背效率优先的市场分配准则而通过中国式暴富的既得利益群体，社会存在着普遍的不满，容易激发一些扭曲的社会现象产生。

第三危害：既得利益集团攫取了部分社会主宰权。当既得利益集团太强大时，人们骤然发现，我们可能回到了亚当·斯密时代。斯密所描述的集体行动所产生的种种好处并没有落到穷人和普通大众手中，往往是在攫取普通居民的情况下，使集体行动产生的好处为既得利益集团所占有。一方面，他们造成转轨期资源分割的混乱；另一方面，既得利益集团已经获得了部分社会主宰权。

第四危害：既得利益集团还取得了越来越多的话语权。以房地产商为例，他们用钱取得了越来越多的话语权。通过收买个别媒体，更是肆无忌弹地从消费者手中抢钱，广告说有金桥碧水，入住后发现是一条臭水沟；宣传说配备休闲会所，入住后发现变成了洗浴中心；甚至把公摊给大家的面积又转手卖了钱。

第五危害：只要既得利益集团长期强大，民生问题很难解决。在今后5年或者更长一段时间人民群众如何分享发展和改革的成果是我们面临的主要问题。如果任由既得利益集团发展，收入分配、劳动就业、疾病医疗、养老保险、最低生活保障等领域就很难突破。因为既得利益集团追求的是少数人独享改革发展成果。

破除既得利益集团的政策建议

首先，改革政府，实行小政府。中共十六届五中全会关于制定“十一五”规划的建议中，明确提出“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。应该大力转变政府职能，对可以取消的行政审批项目予以取消，可以用市场机制替代行政审批的，要通过市场机制来处理，对确需保留的要建立制约的制度和机制，使政府彻底从经营领域中退出来。同时，调整政府机构，缩小政府规模，下决心大力裁减官员。目前，政府规模太大，必然干预经营。政府改革和企业改革相比，它不是赋予自主权，而是剥夺一部分官员的权力和现有职能，必须采取非常规的办法，“先拆庙，后建制”，动作要“快刀斩乱麻”。同时，相应地推进社会团体、事业单位的改革，不然会形成新的既得利益集团。

其次，引入竞争，加快推进垄断行业改革。破除行政垄断最好的办法是引入竞争，允许非公有资本进入法律未禁入的基础设施、公有事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与国有企业享受同等待遇。要改进对非公有制企业的服务和监管。

再次，用立法破除特权意识，不允许任何一部分人掌握过大的权力。中国经济改革一开始就提出的“让利、放权”改革就是一种分权式的改革，它大大地提高了经济效率，为市场化改革打下了坚实的制度基础。为了保证改革的深层次推进，必须在法律上健全保证公平竞争的制度，用立法保证任何一部分人不能掌控过多的资源。在破除特权方面，必须形成一个法律方案，只有成为一个法律文件，才能强有力地执行。