国家发改委副秘书长杨伟民解读中国区域战略转型
如何实现可持续发展，是近年来中国政府和学界关心的焦点问题。在许多专家看来，对区域发展不能实现分类指导、区别对待，是产生诸多问题的源头。它导致了从沿海到内地，从平原到山区，地方政府都一味追求GDP增幅，忽视了环境和经济的协调发展。
在这种背景下，"十一五"规划纲要中的一个重要构想，引起了广泛关注，被称为规划纲要中的一大"亮点"。这个构想是：将中国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位，调整完善区域政策和绩效评价，规范国土空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
目前各界对四大主体功能区构想的理解有所不同。在对一些专家的采访中，记者听到了各种各样的解读，而地方政府往往急切地期望能被列为重点开发区。这也说明从以GDP为纲转变到可持续发展观，还需要一个相当漫长的过程。
7月10日，"四大主体功能区"构想的主要倡导者和推动者--国家发改委副秘书长杨伟民在北京接受了本刊记者的采访，详细解读了"四大主体功能区"构想的来龙去脉和实施路径。
跳出地理界限
《国企》：请您介绍一下"四大主体功能区"构想产生的背景？
杨伟民：这些年，我们在区域空间的具体划分上，一直在摇摆之中。过去就有过环渤海经济带、长江经济带、沿海经济带、京九经济带等种种说法。在"七五"以前，我们按照沿海内地来划分，"七五"是按照东中西部划分，"八五"又是按照沿海内地划分，"九五"划分出七大区域，"十五"提出西部大开发，等于又回到按东中西划分的路子，"十一五"明确分为东中西和东北四大块。我个人感觉，这种划分方法太注重地理界限，没有从经济、资源环境、发展潜力多目标考虑。经济区的概念一定要小，不能无限扩大，比如东北的开发，重点应该在辽东半岛、长春、吉林（市）、哈尔滨一带；西部大开发，也不可能全面开花，到处都"冒烟"。
具体来讲，我认为，中国区域发展的过程中出现了四大问题。
一是国土空间开发秩序混乱。多年来，适合经济开发的地区在大力开发，不适合经济开发的地区也在大力开发。这样的后果是，一方面，在许多水土流失严重的地区和荒漠化地区盲目开发农牧业，破坏了生态平衡。比如地处青藏高原腹地的三江源地区，是长江、黄河和澜沧江的发源地，对中国和亚洲的气候环境都有重要影响，这样的生态地区，就不该搞经济开发。过去开发带来一些小小的效益，现在却要付出大得多的代价去弥补。另一方面，城市化进程也比较混乱，不论是否适合大规模发展的城市都追求大规模发展。中国661个城市中有110个严重缺水，但是在这些缺水城市中，许多仍然在盲目地扩大规模。开发区建设更是全面开花，有没有条件的地方都纷纷设立。
二是在发展导向上，把缩小区域差距定位于缩小GDP的差距。这导致GDP排名成了地方政府追求的主要目标。大家的眼光都盯着怎么从第十变成第九，从第九变成第八，对区域协调发展的内涵缺乏考虑。
三是区域政策缺乏针对性。比如在适合重点发展的地区，土地供应应该增加，但是无法增加；不适合重点发展的地区，土地供应应该限制，但是没有限制。各级政府的各类经济社会发展规划也无法衔接。各个城市从自己的角度出发都想加快经济增长速度，于是他们制定的规划都是照葫芦画瓢，不断扩大规模。这就导致宏观调控政策往往出现"一刀切"的现象。
四是环境、资源的压力越来越大，越来越突出。比如，在过去水网密集的长江三角洲、珠江三角洲，都出现了缺水的现象，空气污染、土地污染也日渐严重。针对这些问题，我们在制定"十五"规划之前，就开始考虑解决的办法。
《国企》：整个设想具体是怎样形成的呢？
杨伟民：功能区构想的酝酿大概经历了3个阶段：一是在2000年，发改委作了一个关于规划体制改革的意见，提出空间协调与平衡的理念，就是说，政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调。之后，我们就开始大量的研究工作。
二是到2003年1月，委托中国工程院研究相关的课题，在课题中我们提出增强规划的空间指导，确定主体功能的思路，功能区的概念也在这时开始清晰。这时的叫法和后来"十一五"规划纲要中的叫法不尽相同，比如后来的优化开发区，当时叫优化整合区。这段时间，主体功能区的概念还没有被广泛接受，有的院士就曾经提出过不同意见。
三是从中央在"十一五"规划纲要建议中提出功能区的概念到最终列入"十一五"规划纲要。列入"十一五"规划纲要后，实现主体功能区已经不只是发改委规划司的工作，同时也是国家发改委的重要任务、国务院的重要任务。对四大主体功能区构想也很少有反对的声音了。
操作难点：划分权限界定
《国企》：这一构想"新"在何处？
杨伟民：这个构想即使和发达国家相比，也是有创新的。我们的研究吸收了一些发达国家空间均衡发展的理念，但是在国家层面上提出建立主体功能区，是我们的独创。我和一些国外专家交流过，他们也认可我们的思路。
"主体"两个字，主要是指一个地区承担的主要功能，或者是发展经济，或者是保护环境。之所以标明"主体"，是因为在一个主体功能区内，不能排除其他的功能。比如长三角的主体功能是优化发展，但是在区域内仍然要有农田、水源涵养地。上海的浦东是优化发展区，但崇明岛就不能再像浦东那样开发了。
《国企》：对于四大功能区，一些学者认为提法很好，但操作难度很大，您怎么看？
杨伟民：目前主体功能区还处在研究方案的阶段，在省级政府中，发了文件进行研究的，据我所知只有浙江省。大家争论的焦点问题有这么几个：首先是在什么层级上划分主体功能区？中央从国家全局考虑肯定要划，目前已经确定了限制开发区和禁止开发区；接下来省级、市级、县级要不要划，还在研究讨论中。目前我们倾向于发挥中央和地方两方面的作用，共同来划分。我个人认为，到县级可能不必每个县都划，因为有些地区，可能几个县、州都是均质化的，地形地貌都差不多。二是在省一级进行划分时是不是一定要四个主体功能区面面俱到？我觉得也许有的地方可以划三个，或者五个。三是中央和地方划分的关系怎么协调？这需要中央给出一些原则。比如中央划为禁止和限制开发区的，地方就不能划为重点开发区。即使在重点开发区内，也要由中央对开发强度做出规定，比如建设用地不超过50%，其余要为生态、农业保留。四是相应的政策调整。实施主体功能区以后，产业政策、投资政策、人口政策、土地政策以及对地方政府的考核政策都要进行调整。
《国企》：现在地方政府好像更愿意被列入重点开发区而不是限制开发区，在您看来，四种类型的功能区在重要性上有什么区别吗？
杨伟民：几种类型的功能区地位都是一样的，同时也是相互关联的。重点开发区发挥经济增长、人口集聚的作用，限制开发区、禁止开发区保证环境不被破坏。我们的最终目的是提高人们的生活水平，让各个区域的人们都享受大体相当的义务教育、社会保障等公共服务，而不是在每一块国土上都搞经济开发。
落实尚需时日
《国企》：四大功能区的构想对中国区域经济协调发展的意义具体体现在什么地方？
杨伟民：首先，这个构想真正体现了以人为本的精神，这是最重要的。以前各级政府都是努力把GDP的排名往前提，但是忽略了一个问题，仅仅靠增加GDP，并不能让人民过上全面小康的幸福生活。有些地方为了增加GDP盲目开发，反而破坏了人民的幸福。区域协调发展，最终是要缩小人民生活水平差距，而不是GDP的差距。
二是功能区构想体现了对自然的尊重。过去我们发展经济，过多考虑了历史、政策的因素，忽视了自然因素。很多地区其实不具备集聚经济和人口的条件，如果盲目开发，破坏生态平衡，今后可能要花几倍甚至几十倍的代价去补偿。什么是现代化？有些学者把现代化量化成每一个省区的指标，认为每一寸国土都要现代化。这是错误的概念。现代化应该是有些区域高楼林立，有些区域还是田园、森林。发达国家的区域发展就是这样的。现代化最终要提高人们的生活水准。
三是划分主体功能区，今后就可以更有针对性地进行区域调整和区域指导。对地方政府的评价标准、土地政策等等都可以区别对待，不像以前，不同地区都是同样的考核指标体系。
四是从更长远的角度规划好人口、经济、资源、环境，由侧重产业平衡向侧重空间均衡转化。以前我们更重视经济总量、产业平衡，对空间均衡重视不够，带来许多问题。比如作为一个严重缺水的国家，我们是不是应该大力发展钢铁产业，鼓励钢铁出口，损耗我们有限的资源去提高外国人的消费水平？
《国企》：今后的落实步骤怎么安排，在"十一五"期间将完成到什么程度？
杨伟民：主体功能区构想的落实应该划分为实施和形成两个阶段。在实施阶段要解决3个问题：一是为什么在中国搞主体功能区？原因就是前面提到的种种问题。这个问题已经解决了，标志就是列入"十一五"规划纲要。二是怎么做，也就是怎么划分的问题。这是一个庞大的系统工作，也是目前的核心工作。这个工作涉及到众多让人伤脑筋的问题，比如由哪一级政府主导功能区的划分？以什么单元划分(省、地市、还是县、镇)？划分的标志是什么？规划工作所需要的基础数据如何保证？这些问题搞清楚，许多地方政府就不会不顾一切地盲目搞开发了。三是怎么落实？就是刚才提到的政策配套的问题，是下一个阶段的重点问题。主要是解决政策上对不同的功能区区别对待，比如，对列为限制开发和禁止开发区的官员的政绩考核，就一定不能再以GDP来要求了。另外，对这样的地区，中央和省级财政还要进行补偿，让这些经济不能迅速发展地区的人民，享受和经济发达地区人民接近的公共服务。这也是功能区构想体现以人为本精神的重要因素。
上面这些问题解决好以后，主体功能区就进入形成阶段。在形成阶段，重点开发区将得到各种支持，迅速成为集聚经济和人口的中心地带。在这个过程中，优化开发区在产业升级后，一些产业和人口要向重点开发区转移，限制和禁止开发区的人口也要逐渐向重点开发区转移。形成阶段将是一个相当漫长的过程，可以说，主体功能区真正形成之日，也就是中国全面进入小康社会之时。比如人口的迁移，就可能需要一代人的时间才能完成。在一些限制和禁止开发地区，小孩会受到良好的教育，然后到经济集中的地区工作并且逐渐定居，等他们的父母老去，人口的转移才算完成。
"十一五"期间，中央层面的规划一定能完成。如果顺利，地方的也不成问题。今后再作"十二五"规划时，就不会出现各级规划都是面面俱到，"上下一般粗"的现象。各个地区都会根据自己的主体功能，作有针对性的规划了。（郭大鹏）
专家争鸣
以省为单位划分不现实
肖金成（国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长）
划分四种功能区在中国区域经济中确实是客观存在的需求。但目前有一些基本的问题还很难明确：功能区的规划以谁为主体？以什么为单元规划？对于被列入限制开发和禁止开发的区域由谁补偿？如何补偿？如果以中央为主体规划，是不是以省为单位确定功能区类型？如果把某个省列为限制开发区域，省政府能同意吗？而且一个省内又有不同特点的区域，很难一概而论。另外，是不是由中央财政对这个省做补偿？如果从保护环境考虑，西部的省份应该列入限制开发区域，但是如果这样，西部大开发怎么开发呢？以中央为主体进行功能区规划不太现实，最直接的原因就是中央财政可能支付不起全部的补偿。以省为主体规划也面临类似的问题。比较而言，以市为主体，以县为单元进行规划可能相对更容易操作。因为目前中国的几级政府中，市级政府财政相对来说更充裕。还有一个问题是，需不需要成立专门的部门来负责规划的具体制定工作？功能区的规划需要长期的调研、持续的监督、动态的调整。如果仅仅是政府委托研究机构一次性地做出一个规划，很可能就会流于形式了。应该在中央层面成立区域规划委员会，同时在各个经济区域设立区域规划研究院。
功能区划分需要细化
刘勇（国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）
"四大主体功能区构想"方向是正确的，但需要与其它层次的区域划分体系相结合。根据国外的经验，对一个大国而言，区域经济体系具有多层次性，一般为四个层次：宏观区域经济格局的划分；综合经济区域的划分；标准经济区的划分；都市圈地域的划分。就中国而言，第一个层次是指东部、中部、西部和东北的区域划分；第二个层次是指京津冀鲁沿海综合经济区、沪苏浙沿海综合经济区、粤港澳闽台经济区、黄河上中游经济区、长江上中游经济区、珠江上中游经济区、人口稀疏的远西部经济区等区域划分；第三个层次就是指功能区的规划。前两个层次的区划还有待进一步研究和明确，在这种情况下，虽然可以开展一些第三个层次的区划工作，但是由于前两个层次的区划方案尚待完善，因此第三个层次的区划工作难度是比较大的。真正落实的功能区应该是有具体功能的，比如煤炭开发功能区、粮食种植功能区等等，可以分出数百个种类。比如美国，就有173个标准功能区。而我们现在提出的叫做主体功能区，只是为了政策制定提出的四个类型，还处在初级阶段。
划分依据有待系统研究
魏后凯（中国社科院工业布局与区域经济研究室主任）
"四大主体功能区构想"解决了多年没有解决的"分类指导、区别对待"的问题，方向肯定是好的，但是落实的难度会比较大。目前主体功能区划分的3个依据是现有经济开发程度、资源环境承载能力、未来发展潜力。第一个依据数据比较清楚，但后两个目前还没有人做系统的研究，这是个耗时费力的基础工作，如果不做扎实，今后就可能出现"拍脑袋"划分的现象。
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