二、指导思想、原则与目标
（一）指导思想
以科学发展观为指导，以加快实现环境保护工作历史性转变为契机，以维系自然生态系统的完整和功能、促进人与自然和谐为目标，实施分区分类指导，重点抓好自然生态系统保护与农村生态环境保护，控制不合理的资源开发和人为破坏生态活动。加强生态环境质量评价，提高监督管理水平，为全面建设小康社会提供坚实的生态安全保障。
（二）基本原则
1、预防为主，保护优先
坚持预防为主的方针，通过经济、社会和法律手段，落实各项监管措施，规范各种经济社会活动，防止造成新的人为生态破坏，对生态环境良好或经过恢复重建之后的生态系统进行有效保护。同时，要坚持治理与保护、建设与管理并重，使各项生态环境保护措施与建设工程长期发挥作用。
2、分类指导，分区推进
我国地域差异显著，各地自然生态环境条件、社会经济发展水平和面临的生态环境问题各不相同，需要因地制宜采取相应对策和措施，分区、分阶段有序开展工作。结合国家四类主体功能区的划分，引导各省优化资源配置与生产力空间布局，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同发展要求，在发展经济的同时，切实保护生态环境。
3、统筹规划，重点突破
生态环境问题成因复杂，许多历史遗留问题难以在短期内解决，必须进行近远期、部门间、城乡间的统筹考虑和规划。优先抓好对全国有广泛影响的重点区域和重点工程，力争在短时期内有所突破，取得成功的经验后，通过制定相关政策予以推广，形成规模效应。
4、政府主导，公众参与
生态保护是公益事业，政府应发挥主导作用，制定相关的法规、标准、政策和规划，在一些重要流域与区域由政府主导实施保护和建设。同时，生态环境与每个人息息相关，须建立和完善公众参与的制度和机制，鼓励公众参与生态环境保护活动。
（三）工作目标
1、总体目标
到2010年，生态环境恶化趋势得到基本遏制，部分地区生态环境质量有所改善；重点生态功能保护区的生态功能基本稳定，自然保护区、生态脆弱区的管理能力得到提高，生物多样性锐减趋势和物种遗传资源的流失得到有效遏制；基本摸清全国土壤环境污染状况，初步解决农村“脏、乱、差”问题，重点区域农村面源污染、规模化畜禽养殖污染防治措施得到有效落实；省、市、县、乡镇和村相应级别的生态示范创建活动深入开展，资源开发活动的生态保护监管能力进一步加强，公众生态保护意识得到提高，生态保护法律法规体系进一步完善，为人们在良好的环境中生产、生活提供坚实的生态安全保障。
2、具体目标
（1）区域生态保护：完善《全国生态功能区划》，建设22个国家重点生态功能保护区和一批地方生态功能保护区；建设88个规范化国家级自然保护区。全面开展区域生态环境质量评价工作，建立评价结果定期公布制度。
（2）生态保护监管：资源开发和建设项目严格执行环境影响评价和“三同时”制度，建立全过程监管体系，加大生态破坏行为的查处力度，生态破坏的恢复治理率得到提高。生物安全管理和履约能力得到强化，生态脆弱区管理得到加强。
（3）农村污染防治：实施《农村小康环保行动计划》，开展农村环境综合整治，村庄环境综合整治率大于20%。
（4）土壤污染防治：基本摸清全国土壤环境污染状况，选取典型区建设土壤污染治理示范工程。
（5）生态示范创建：全国开展生态省建设的省份达到15个左右，建成并命名15个左右生态市（县），创建400个国家级环境优美乡镇和8000个生态村。
三、重点领域及主要任务
（一）深化自然生态保护工作
1、完善全国生态功能区划
进一步完善国家及地方生态功能区划，确定不同地区的生态环境承载力和主导生态功能，作为科学划分四类主体功能区的重要依据，指导生态保护工作分区、分级、分类有序开展，科学、合理地指导自然资源开发和产业布局，推动经济社会与生态环境保护协调发展。
结合各地生态敏感性、资源环境承载力，以及经济社会发展强度和潜力等因素，明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区环境管理的基本要求。在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先，大力发展高新技术，优化产业结构，加快产业和产品的升级换代，率先完成排污总量削减任务，做到增产减污。在环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发，加快基础设施建设，科学合理利用环境承载能力，推进工业化和城镇化，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡。在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的开发活动。在国家主体功能区划分基础上，开展省级功能区划分工作，为生态保护与监管提供依据。
2、推动重点生态功能保护区建设
实施《国家重点生态功能保护区规划》，遵循“先急后缓，由点到面”、“分类指导、分区推进”的基本原则，分期分批开展保护和建设。通过生态功能保护与恢复项目、产业引导和社区共管示范项目以及监管能力建设工程的组织实施，使这些区域主导生态功能得到保护和逐步恢复。
初步建立生态功能保护区管理体制和运行机制。建立由政府组织、相关部门分工负责的生态功能保护区建设和管理协调机制，建立和完善各级、各部门领导任期目标责任制。
在重要水源涵养区、洪水调蓄区、防风固沙区、水土保持区及重要物种资源集中分布区，优先建立22个国家重点生态功能保护区和一批地方生态功能保护区。
3、提高自然保护区建设和管理水平
实施《全国自然保护区发展规划》，提高自然保护区的管护能力与建设水平，推动自然保护区由“数量规模型”向“质量效益型”转变。
科学规划自然保护区布局，加强对新建自然保护区的指导，在尚未得到有效保护的典型生态系统、国家重点保护野生动植物集中分布区域及自然遗迹地，优先建立自然保护区，逐步形成完善的自然保护区网络体系。对现有自然保护区进行整合，对其范围和功能区划进行优化。
加强自然保护区基础设施建设，提高监测与研究水平，加强对自然保护区周边资源开发活动的监控引导，完善自然保护区建设与管理的法规体系，建立自然保护区的警告、升降级及定期考评制度，对部分保护价值明显下降和管理水平低下的保护区，应进行警告、降级乃至撤销，促进自然保护区管理水平的提高。
优先完成230个国家级自然保护区的基本建设，将其中88个自然保护区建成规范化国家级自然保护区。开展全国自然保护区调查，初步形成国家级自然保护区监测体系，重点加强自然保护区国家和省一级的管理能力，制定自然保护区资源状况的调查和信息公布相关标准和规章制度，全面提升自然保护区和各级有关主管部门的管理能力。
4、加强自然生态系统保护
以促进人与自然和谐为重点，强化自然生态保护。优先保护天然植被，坚持因地制宜，重视自然恢复。继续实施天然林保护、天然草原植被恢复、退耕还林、退牧还草、退田还湖、防沙治沙、水土保持和防治石漠化等生态治理工程。严格控制土地退化和草原沙化。经济社会发展要与水资源条件相适应，统筹生活、生产和生态用水。
加强森林生态系统保护。加大天然林和生态公益林的保护力度，推进环境友好的林业建设方式，禁止陡坡开荒，严厉打击各类盗伐、超量采伐活动。加强对单一树种人工林建设的生态监管，对大规模林纸一体化项目及其造林基地建设要进行严格的生态环境影响评价。
保护和恢复湿地生态功能。严格限制围湖、围海造地和占填河道等改变湿地生态功能的开发建设活动。开展湿地生态功能与生物多样性保护，加强湖泊湖滨带保护区、湿地自然保护区建设与管理。
促进草原生态恢复与保护。加大天然草原保护和草地资源管理力度，合理划定轮牧区和禁牧区，禁止草原开垦行为。严格控制采集草原固沙野生植物和中草药材。大力发展沼气、风能、太阳能和生物质能等新能源，避免过度樵采对草灌植被造成破坏。
保护海洋生态环境。合理开发海洋资源，实施海洋环境综合管理，促进海洋经济发展。综合治理重点海域环境，遏制渤海、长江口和珠江口等近岸海域生态恶化趋势。恢复近海海洋生态功能，保护红树林、滨海湿地和珊瑚礁等海洋、海岸带生态系统，加强海岛保护和海洋自然保护区管理。完善海洋功能区划，规范海域使用秩序，严格限制开采海砂。
（二）强化区域生态保护监督与管理
1、加强资源开发的生态环境监管
严格控制破坏地表植被的开发建设活动，防治水土流失，重点控制农牧交错区的土地退化和草原沙化，在自然环境恶劣和生态环境超载的地区，加快实施移民搬迁。对资源开发活动的生态破坏状况开展系统的调查与评估，制定全面的生态恢复规划和实施方案，针对矿山、取土采石场等资源开发区、地质灾害毁弃地和塌陷地、大型工程项目建设区的裸露工作面开展生态恢复。加强生态恢复工程实施进度和成效的检查与监督，及时公布检查评估状况。加强对尾矿、矸石、废石等矿业固体废物及其贮存设施的监督管理，防止环境事故发生。
规范水资源开发行为，协调好生活、生产、生态用水，流域水资源开发利用规划要全面评估工程项目对流域和区域生态环境的影响，引导经济社会发展与水资源条件相适应，维持健康的水生态系统。在干旱与半干旱地区建设水坝和调水工程，要充分考虑生态用水需要。严格控制地下水开采量，地下水已严重超采的地区，应严禁新建取用地下水的供水设施，并逐步减少地下水取水量。在西部和北方水资源短缺地区，要严格限制高耗水产业发展。
强化旅游开发活动的生态环境保护工作，加大旅游区环境污染和生态破坏情况的检查力度，做好旅游规划中有关环境影响评价的审查、指导和督促。重点加强对生态敏感区域旅游开发项目的环境监管，建立健全地方性的规章制度、标准和考核办法，规范旅游开发活动，开展生态旅游试点示范。广泛开展宣传、教育、培训等活动，提高公众的旅游生态环境保护意识。
2、提高生物多样性履约和管理能力
实施《全国生物物种资源保护与利用规划》，全面调查全国物种及遗传资源本底、物种及遗传资源的传统知识与适用技术，开展相关鉴别、整理和编目工作；建设物种及遗传资源数据库和信息系统，构建物种及遗传资源保护与持续利用信息共享平台；完善相关的法规政策及管理制度，加强进出境查验，控制物种及遗传资源的流失；开展生物物种资源保护和管理宣传教育；继续做好生物物种资源就地和迁地保护，加强对现有设施的管理。
建立科学有效的外来物种防治措施、协调管理和应急机制。对外来物种进行全面调查，开展外来入侵物种对生物多样性和生态环境的影响研究。加强对转基因生物体、病原微生物的监控管理，努力将转基因生物及其产品在生产、转运、销售和使用过程中，可能对生物多样性、人类健康及生态环境的影响降低到最低水平。
做好《生物多样性公约》和《生物安全议定书》履约工作，进一步完善国内履约机制，完成第四次生物多样性履约国家报告和第一次生物安全议定书履约国家报告，编写《生物多样性公约》要求的各专题报告。推动地方建立生物多样性保护协调机制，与国外相关机构密切合作，推动有关国际合作项目的顺利实施，制定和完善遗传资源保护与管理标准、规范。建立政府、科研单位和相关生物技术企业的信息交流机制，使我国生物多样性的资源优势尽快转化为经济效益。
3、重视生态敏感区和脆弱区保护
在全国生态环境现状调查工作基础上，系统调查我国典型生态敏感区和脆弱区的类型与空间分布，明确这些区域生态环境的特点和面临的主要问题，编制《生态脆弱区保护规划》，将生态脆弱区纳入国家主体生态功能区中的限制开发区，执行相应的环境经济政策和环境保护要求。
启动生态环境监测及现状评价工作，将生态监测和评价纳入日常监管工作，并明确相应的生态保护内容。各级环保部门要会同有关部门优先在生态敏感区和脆弱区分期划定一批禁采区、禁垦区、禁伐区和禁牧区。在生态敏感区和脆弱区加强环境污染控制，特别是加强危险化学品和危险废物的管理。
（三）加大农村环境污染防治力度
1、实施“农村小康环保行动计划”
按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，推进社会主义新农村建设。开展村庄环境综合整治，以农村环境卫生整治、农村生活垃圾、生活污水处理、村容村貌建设等为重点内容，全面改善农村生产与生活环境，使“十一五”末期全国村庄环境综合整治率达到20%以上。具体任务包括：一是加强村庄生活垃圾收运－处理系统、生活污水处理设施建设；二是实施工业企业污染治理示范工程；三是在重点流域建设一批规模化畜禽养殖场废弃物处理与资源化利用设施；四是选择典型区建设土壤污染综合治理示范工程；五是加强有机食品生产基地建设；六是新建400个国家级环境优美乡镇和8000个生态村；七是加强农村环境监测、监管和宣教等环保能力建设。
2、综合防治土壤污染
开展全国土壤污染现状调查与评价，研究土壤污染治理与修复技术。严格控制在主要粮食产地、菜篮子基地进行污灌，加强对主要农产品产地土壤环境的常规监测，在重点地区建立土壤环境质量定期评价制度。污染严重且难以修复治理的耕地应在土地利用总体规划中做出调整。针对不同土壤污染类型（重金属、有机污染等），选取有代表性的典型区（污灌区、固体废物堆放区、矿山区、油田区、工业废弃地等）开展土壤污染综合治理研究与技术评估，选择若干重点区域，建设土壤污染治理示范工程。
3、加强农村面源污染控制，强化农产品产地环境监管
开展重点流域、区域农村面源污染调查，摸清农村面源污染负荷及特征，提出农村面源污染防治措施。制定相关法规，为加强农村环境保护、整体提升我国农村环境监管能力、改善农村环境质量、防治农村地区生产生活及外来污染物造成的环境问题提供法律依据。
加大环境友好型农业生产技术的研发推广力度，制定、完善并监督实施农药、化肥、农膜等农业生产资料的环境安全使用标准及生产操作技术规范，指导农民科学使用农用化学品，制定支持有机肥生产和使用的政策。禁止秸秆焚烧，推进秸秆的综合利用，大力推广秸秆还田、气化、制造轻质建材等综合利用。
加强对农产品生产基地和生产加工企业周边地区的环境监测、环境质量评价和监管工作。推动全国农业生产方式和结构的转型，扩大生态农业生产面积，特别是在条件适宜的地区，积极发展绿色和有机食品生产，完善、制定相关监测标准及技术规范。继续深入开展国家级有机食品生产基地建设工作，制定详细的环境管理计划，开展生产基地水体、土壤、大气环境质量定期监测，综合防治病虫害。“十一五”期间，优先在西部、中部地区自然条件良好的农村地区建设一批有机食品生产基地，东部地区则考虑选取有机食品发展较快、基础较好的一些地区建设示范工程。
4、防治畜禽和水产养殖污染
根据《畜禽养殖污染防治管理办法》，划定畜禽禁养区，加强畜禽养殖污染防治和环境执法。禁养区内不得新建任何畜禽养殖场，已建的畜禽养殖场要限期搬迁或关闭。制定、完善畜禽养殖环境保护相关标准和技术规范，研究并制定促进畜禽养殖废弃物综合利用及产业化的经济技术政策、发展规划。积极发展养殖小区，推广健康养殖技术，实行种养结合、雨污分流、清洁生产、干湿分离，实现畜禽粪便资源化利用，加快推进规模化畜禽养殖场的技术改进与污染治理。
优先在重点流域、区域和畜禽养殖环境问题较为严重的地区，根据当地经济发展水平、种植业和养殖业布局等具体情况，选择生产沼气、堆肥等方法建设畜禽养殖污染防治示范工程，总结推广一批经济适用的畜禽养殖污染防治和废弃物综合利用技术和模式，加大推广力度，切实推动畜禽养殖环境问题的解决。
开展水产养殖污染防治工作。对水产养殖环境问题进行调查研究，制定水产养殖环境保护法规、技术规范，推动水产养殖环境监管工作法制化、规范化。
（四）巩固推进生态示范创建工作
大力推进生态省（市、县）、环境优美乡镇和生态村的建设，进一步完善生态省（市、县）考核的有关指标体系，制定相关管理和考核验收办法。以生态示范创建为载体，推动区域经济、社会和资源、环境的协调发展，减少资源消耗和环境污染，全面提高人们的生产与生活环境质量。
1、深化生态省、生态市和生态县建设
根据各地自然条件、社会经济基础，分类指导，分区推进，因地制宜开展生态示范创建工作。在稳定东部地区创建成果的同时，鼓励经济发展条件较好并位于重要生态功能区域的市、县开展生态市、生态县的建设。加强对中西部地区的宣传和培训，加大中西部地区创建工作的推进力度，稳步扩大生态省（市、县）建设的覆盖面。
2、积极推进环境优美乡镇创建工作
进一步推动环境优美乡镇创建工作。按照自下而上的思路，根据生态创建工作“两个80％”（即生态市所辖80％的县要达到生态县的标准，生态县所辖80％的乡镇要达到环境优美乡镇的标准）的基本要求，把创建工作与生态县建设和农村经济社会发展有机结合起来，鼓励和引导具有较好社会基础、较强经济实力、较优环境条件的乡镇率先开展环境优美乡镇创建工作。
3、大力开展生态村建设
结合《农村小康环保行动计划》实施，制订“国家级生态村”考核验收标准，指导并推动各地因地制宜地开展生态村创建活动，并以此作为生态示范创建的细胞工程，开展村庄环境综合整治，发展生态经济，提高村庄生态文明水平，全面改善农村环境与整体面貌。“十一五”期间，力争创建8000个生态村，推动全国农村环境保护水平整体提升。
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