“发改委现在忙坏了，周周都开会，一连串的会。”一位参加过国家发改委召集的收入分配改革方案征求意见会的专家说，自中共中央政治局5月26日开会讨论收入分配改革以来，这一话题在一个多月来持续“发酵”。

而记者获悉，负责改革方案起草的国家发改委早在去年9月已拿出一份关于推进收入分配制度改革的意见草案初稿(见本报7月3日一版报道)之后，就开始进入了“一连串的会”。

其中较大规模的有两次：先是找地方协商——去年12月发改委在武汉召开七省市地方座谈会，然后是部委讨论——今年2月10日发改委召集有财政部、人事部、劳动和社会保障部、农业部、民政部、国家税务总局和国资委等部门参加的座谈。讨论的都是这份改革意见初稿。

据悉，经过一个个地征求意见，意见初稿还要做进一步修改。据最乐观的估计，“今年年底能出来就不错了。”

轻重缓急三步棋

据了解，酝酿中的这个初稿有一个很宏观的、涉及面极为广泛的政策框架。它以“调高、扩中、保低”为红线，涵盖初次分配、二次分配和对分配秩序的规范整顿，确定了收入分配改革的重点：

初次分配方面，要建立完善市场机会均等、公平竞争的机制，使初次分配真正与劳动和贡献挂钩；

再分配方面，建立保障低收入群体的基本生活，加大对高收入的调节力度；

在机制和制度上，规范要素分配的原则和方式，实现分配秩序规范、分配关系合理，遏制并缩小收入分配差距。

而整个改革步骤的安排，则根据轻重缓急，区分为三个层次：“当前较为紧迫的问题”、“推动改革和制度建设”、“加强收入分配基础建设和战略调整”，共包括15个方面的改革内容(详见附表)。

采取这一策略是考虑到，作为一项涉及范围广、利益格局复杂、调整难度大的综合性改革，“既要注重短期内通过解决突出问题取得明显成效，又要为中长期内形成合理有序的分配秩序和分配格局创造条件”，“根据国情实施可操作的渐进式改革方略”。

“保低”优先

三个层次当中，“当前较为紧迫的问题”被锁定为“保低”，参与实施的部委主要是民政部和农业部，改革措施包括：

健全城乡最低生活保障制度；

加大对城乡特困群众的救济救助工作力度；

坚持“多予、少取、放活”的方针，千方百计增加农民收入。

意见草稿将扶贫济困作为收入分配改革的“重中之重”，要规范和提高最低生活保障标准，合理确定范围和对象。低保的重点考虑范围包括因为企业改组改制、缺乏劳动技能和生活来源、资源枯竭城市工矿区和老工业基地的困难群体。

同时，农村最低生活保障制度也被考虑。

据国务院扶贫办主任刘坚透露，到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万人，低收入贫困人口有4067万人，合计6432万人。将农民纳入低保范围是不少人的呼声，不久前经济学家吴敬琏也公开提出这一主张，但反对的声音认为这不切实际，超越了现阶段国情。

杨宜勇表示，全民低保是迟早的事情，关键的问题是钱如何解决，现在提的精神是探索，“只能一步步来”。

而一位发改委系统人士透露，国家正在考虑重新启动上世纪九十年代中止的农村低保，思路是鼓励和引导有条件的地区先试点，山东、江苏、浙江等一些地方原来基础比较好，发改委会去调研。

社会救济救助方面，发改委力图形成“覆盖范围广、综合性强的”网络，完善城乡医疗、教育、住房和司法等方面的专项救助工作机制。

农民增收方面则延续近几年涉农文件的精神，涉及财税、金融、教育、卫生、基础设施建设等方面，并提出改善农民进城务工环境、确保农民工工资支付等。

中国社科院社会学研究所副所长李培林分析说，“保低”的三条措施，有的已经在开展，有的最近一两年可以落实，容易做的会尽快推进。

“调高”之刃

在解决“较为紧迫”的“保低”问题的同时，“调高”也被提上议事日程。

“解决垄断行业收入分配和公务员工资问题是关键。”国家行政学院王玉凯教授认为，因为这实际上都涉及政府自身的规范化，同时也和民众的“公平感受”相关。

发改委也认为，当前收入分配的诸多问题，主要还是因为体制和政策性的原因。现实社会富裕阶层中，相当部分是靠制度性垄断、特殊政策、法治不健全，包括不合理占有国有资源和资产、偷税漏税等因素实现的。

因此，意见草稿在第二个层次的“推动改革和制度建设”的七方面措施中，有三条是直接针对垄断行业收入分配和公务员工资问题的：

——加强对垄断行业和国有企业收入分配的监管；

——构建规范的国家公职人员工资制度；

——严格对土地等要素资源的宏观管理。

其中，监管垄断行业和国企收入分配成为首要措施。意见初稿提到要继续推进电信、电力、民航、金融、铁道、邮政和公用事业等行业改革，建立平等公开的、市场竞争的收入分配秩序。

发改委系统一位人士分析说，对垄断行业和国企的利润和收入，“关键是要区分哪部分是因为垄断地位而取得的，哪部分是因为经营业绩取得的。对前者应该纳入公共预算，由全民分享。”从今年3月开征的石油特别收益金，到财政部、国资委正在酝酿的国有资产预算编制制度，实际上已在这方面有所动作。

改革综合推进

第二层次的“推动改革和制度建设”包括七方面措施，其中有五项中长期的部署。

至于第三层次，从加强收入分配基础建设和战略调整的角度考虑，意见初稿也提出了五条改革措施。

上述这些措施中，既包括初次分配领域政府可以有所作为的方面，如垄断行业和国企收入分配，公职人员工资改革，市场要素资源收益管理等，又包括财政、税收等方面的二次分配措施，同时还考虑到打击违法收入和腐败行为。

这些措施的参与部门包括发改委、财政部、劳动和社会保障部、国资委、国家税务总局、国土资源部、人事部、卫生部、监察部、司法部和公安部等诸多宏观管理和行政执法部门。

“这次的方案是一个系统化的设计，从整体格局考虑。”汪玉凯表示。尽管方案根据实际需要区分轻重缓急，确定了三个层次的措施，但汪玉凯认为，整个改革还是要各个方面“齐头并进”。

有一些是中期和长期要做的事情，短期内难以做大的调整，“比如说财政税收上的改革，像个人财产申报制度等基础都还没有，就很难推。”不过意见草案第三部分已经考虑到了收入分配基础建设和战略调整的问题，比如个人收入检测体系建设，就有利于财税上的监控。

协调与掣肘

发改委这个庞大的方案和政策框架，牵涉到中央14个部委和单位。如此一台巨型的改革机器怎样“动”起来，各个零件怎样有条不紊地运作，着实让决策层头痛不已。

“由发改委牵头，14个部委和单位分工负责，这样便于政策间协调形成合力”。汪玉凯主张说。

有关意见也在考虑适时成立国家高层次的统管收入分配制度改革的组织机构，综合协调和组织对各级政府部门、法定机构、国有企事业单位收入分配的监督管理。

不过，李培林认为，关键不是再另设专门机构，“现有的机构完全可以做了，关键是做好分工和协调，从通盘考虑上理顺实施机制，避免部门利益的掣肘。”